完善我国地方人大立法论证制度的思考

吴比 郑金德

立法论证贯穿于立法起草、审议、表决和通过、公布全过程。目前，我国关于地方人大立法论证的论证对象、论证主体、论证程序、论证过程、论证结果、论证效力等方面的制度规定显得过于原则或不明确，存在诸多不足之处。因此，同不断深化的改革开放相适应，有必要立足实际逐步健全完善我国地方人大立法论证制度。

科学合理的立法对于一部法律的制定和完善具有积极的作用。党的十八届四中全会提出完善立法项目论证制度，这是共产党坚持依法执政的体现，必然在我国全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系的历史进程中留下浓墨重彩的一笔。

目前为止，我国尚没有专门用于规定立法论证的法律、法规，各地人大相应地方性法规中仅涉及立法论证采取听证会、论证会的形式，针对论证相关的程序性和部分实体性问题并没有作出明确规定，这就导致了全国各地立法论证的做法不一。笔者认为，地方立法论证可以从以下几个方面予以改进。

完善立法论证的对象

针对立法论证的对象可在立法法和地方的立法条例中予以明确规定。地方各级人大可根据本地的实际情况尽快确定论证对象的分类标准和方法，具体可分为涉及国家和社会公共利益与非涉及国家和社会公共利益两类。

如，涉及民众关注度极高的医疗卫生、生命财产等领域的法规制定应进行事先的论证。具体步骤如下：法规起草部门依照一定的规则经决策组织讨论后，决定同意或者不同意开展立法论证。经过这一程序，不仅可以明确论证的对象，也可以规范论证的行为，节省一定的人力、物力和财力。

统一立法论证的主体

立法法第72条规定了地方人大及其常委会的地方性法规的制定权。这就说明在地方性法规的制定过程中，地方人大及其常委会起着决定性作用。因此，立法论证的职责应当由法规的制定机关也就是地方人大及其常委会来统一行使。这有利于打破部门利益法律化，切实做到法为民所立，造福于民，也是同建设有中国特色社会主义法治国家的目标是相互契合的。

健全立法论证的程序

应当及时公开立法论证的时间、地点和场所等一些程序性的事项，同时也应公开实质性的内容，包括有利的和不利的，绝对禁止任何形式的暗箱操作行为。对于滥用权利、肆意操控论证的行为，一经发现，应当追究相关领导和其他相关负责人的责任。

当公开进行论证，在条件允许的前提下，可以采用电视、网络视频直播的方式进行论证，借助现代信息技术，通过微信、QQ、微博等方式实时发布论证信息，更新论证动态，及时听取人民意见，使得人民对于论证的过程、论证的程序以及各方的意见都能得到充分了解和认识。

明确立法論证的效力

辩证看待通过论证所得出的结果。一方面，立法论证是立法工作者一种专业活动，是他们艰辛劳动的成果，并且这种成果是来源于民，绝大多数是立足于中国的实际情况，是人民智慧的体现，具有一种不可替代和不可比拟的作用。

另一方面，随着社会的发展进步，法律自身的缺点日益显现，加上立法活动拥有一定滞后性并且人的认识往往存在一定的局限性。因此，应该清晰地认识到立法论证可能存在的不足之处，积极创新深化相应的立法论证制度的理论研究，建立相应完善的机制予以规范。

完善立法听证制度

作为立法论证的重要环节的听证制度最早发端于英国。我国宪法第2条规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。在国家层面，如立法法第36条；在地方层面，如重庆、江西、广东等地的地方立法条例，都规定了采用听证会的形式进行立法论证。

因此，举行立法听证会有利于保障人民参与管理国家事务的权利，是遵守宪法的体现。鉴于我国在听证制度建设上起步时间晚，经验不足，导致在听证范围、听证代表产生和听证时间等方面仍然存在需改进之处。

确定听证范围。目前为止，从立法法到地方各地人大的立法条例都未对听证范围作出明确的规定。可以借鉴国外一些行之有效的做法，对立法项目论证进行区别对待。如，以是否关乎国家利益、社会公共利益为划分标准，对涉及国家利益、社会公共利益的立法项目再作列举式加概括式的规定，规定凡涉及国家利益和社会公共利益的立法项目必须举行听证会。

完善听证代表的产生制度。这主要表现在完善听证代表结构方面。如某市举行的一次城市居民生活用水价格调整听证会中，面向社会征集的听证代表有40名，其中，经营者代表3名，专家学者代表3名，人大代表10名，政协委员10名，政府部门代表5名，军队代表1名，而普通消费者代表仅有8名，所占比例仅20%，如此的代表结构很难保证结果的合理性。这样的听证经验同样适用于立法听证。宪法规定了人民的主体地位，因此出席听证代表应代表最广大人民的利益而非少数人的利益。我们可以基于人大代表制度，明确一定比例的代表定期参与立法论证的讨论，赋予这些代表一定的听证任期，给予代表的人身权利保障，规定代表非因法定事由并经法定程序不得被随意更换。

保障听证的时间。对论证代表发言的时间，《全国人大议事规则》第50、51条，《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第29条做出了规定。如，规定每个代表有两次发言机会，第一次不超过10分钟，第二次不超过5分钟。如若每名代表长时间多次发言，显然会严重影响立法的进程，进而影响到立法的科学性。

为此，一是要事先及时向全社会公布立法听证的时间，并且给予一定的准备时间。根据作为听证制度的核心内容之一的事先告知原则，在作出决定前，应当告知听证参加人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点，以确保听证参加人有效行使相应权利，从而保证决定的适当性与合法性。二是既要保障参与听证代表发言的时间，也要防止久拖不决。为此我们可以采用由论证参与人事先选出一个代表进行先发言论证（发言的时间可控制在5分钟以内），然后设定逐条论证、最后总结、表决的程序，依次进行。