余捷：发挥主导作用 实现良法善治

廖灿勇

党的十八届四中全会决定提出：健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。市人大法制委主任委员余捷日前接受记者采访时说，市四届人大及其常委会紧紧围绕“全面提高立法质量”这个目标，不断健全完善人大主导立法工作体制机制，加强重点领域立法，体现地方立法特色，较好发挥了立法对改革发展的引领和推动作用。

记者：党中央要求健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，其意义何在？

余捷：立法权是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。在党的领导下，发挥人大立法主导作用，是全面推进依法治国的重要举措，是坚持和完善人民代表大会制度的应有之义，也是发挥立法的引领和推动作用的客观需要。

新形势下，改革发展对立法工作的要求，已不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果，还需要通过立法主动做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。这对地方人大立法工作提出了新的使命和要求。尤其在协调推进“四个全面”战略布局，贯彻落实“五大发展理念”过程中，立法工作如何主动适应改革发展需要，处理好立法的“立权”与“立责”、现实性与前瞻性等关系，均需要通过发挥人大立法主导作用来推进和实现。

立法过程包括立项、起草、审议、修改、表决等诸多阶段和环节，立法结果受制于认识、条件、时机、人力、经费等诸多因素的影响。客观而言，地方立法工作任务日趋艰巨而重要，深化改革触及的利益关系越来越深层，使各方达到立法共识的难度进一步增大。在这些背景条件下，地方人大更需主动作为，最重要的就是要在党的领导下，牢牢把握对立法工作的主导权，实现对立法决策、立法过程、法规实施等的正确导向，真正做到适应发展而立法、顺应改革而立法、响应民意而立法。

记者：市四届人大及其常委会发挥立法主导作用的总体思路是什么？

余捷：面对立法工作的新形势新任务，市人大常委会主任张轩提出，要在市委的坚强领导下，健全完善“立法计划由人大提出、立法项目由人大拟定、重要法规由人大起草、法规内容由人大审议、法规解读由人大负责”的主导立法工作机制，不断提高地方立法质量。这是市人大发挥立法主导作用的总纲，具体立法工作也是围绕这个思路和要求来推进的。

立法是一项理论性和实践性都很强的工作，发挥人大立法主导作用应体现在法规立项、起草、审议、表决等各个阶段和环节。如，在立法规划、立法计划草案编制过程中，人大应加强对立法项目安排的主导，成熟优先、急需先立、统筹兼顾，确保立法资源用在刀刃上；在具体立法项目推进过程中，应加强对立法进度及重大制度的把握和主导；在法规审议通过后，还要加强对法规解读释义的主导，对法规重大制度、热点问题进行深度权威解读，通过人大的“官方释义”引导全市广大群众正确理解法规、高度认同法规、自觉遵守法规。

记者：法规立项安排直接决定哪些项目“上马”，哪些项目暂缓。市四届人大是如何通过发挥主导作用科学编制立法规划和立法计划的？

余捷：立法规划是编制各年度立法计划的重要依据，是一个时期立法工作的“总蓝图”；立法计划是确定各年度立法任务的具体方案，是立法項目“立改废释”的年度“施工图”。市四届人大常委会十分注重立法规划和立法计划的编制工作，依法把握对法规立项的主动权和组织权，强化立法项目统筹安排，科学合理配置立法资源，不断增强立法工作的计划性、针对性、协调性和系统性。

一方面，建立健全了法规立项主导机制，变被动“等米下锅”为主动“选菜上桌”，避免了“立法规划计划拼盘”、“部门提什么、人大就审什么”等情况。

首先，落实好开门立项。在发挥政府部门立法能动性的同时，进一步完善了立法建议项目向社会公开征集机制，扩大了立法项目的来源。

其次，引导好立法重心。树立立法工作“有所为有所不为”理念，什么法该立，什么法不该立，规定什么内容，着力把握好地方性法规与政策、规章以及其他社会调控手段的区别，确保将有限的立法力量和资源投入到重点立法项目上。

再次，主导好立项选题。对有关方面提交的法规立项申请和论证报告，由相关专委会进行分类评估、逐项研究，形成独立的意见建议；邀请立法咨询专家、政府部门、专业组代表等逐项论证立法建议项目，优先筛选出各方意见比较一致、立法条件比较成熟、急需通过立法解决问题的立法项目。

最后，统筹好项目安排。注重立法长远规划和年度目标的结合，着力构建起以五年立法规划和年度立法计划为主的多层次、相衔接项目库载体，对立法计划项目的进度实行精细化管理、进阶式推进，对“预而不审”的立法项目采取退出机制。

另一方面，协调确定法规草案多模式起草。市四届人大着力推行“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的法规起草模式，并在修改后《重庆市地方立法条例》中予以确定，努力解决起草主体单一化、政府部门“包揽起草”、法规草案文本部门利益化烙印明显等问题。

据统计，在市四届人大常委会各年度立法计划中，由市人大常委会主任会议或专委会提立法议案的，2014年占近30%，2015年占40%，2016年占57%，2017年立法计划中安排的4件初审项目由常委会工作部门负责起草的1件。

记者：在立法项目推进过程中，市人大常委会发挥立法主导作用做了哪些工作？

余捷：在立法推进过程中，常委会采取了诸多重要措施，确保立法项目有序推进。如，落实专委会提前介入工作机制，在法规起草阶段，要求法制委、法工委及相关专工委抓好提前介入，变立法“接力赛”“流水线”为“集体长跑”。相关专工委还同步组织开展立法研究，不完全按照起草部门的思路、局限于政府部门提供的材料来推进立法项目。相关专工委牵头起草法规案时，也不是唱“独角戏”，而是适时邀请有关政府部门参与立法研究论证，充分发挥部门了解实情、熟悉市情、富有经验的优势。

此外，建立健全了立法工作推进会机制，着力推动立法项目实施。通过定期召开立法工作推进会，畅通市人大相关专工委与市政府法制办以及起草部门之间的信息交流，促进了立法信息对称，并进一步明确了各个立法项目初次审议的时间进度、工作要求，避免“打堆”提请审议。同时，通过此项措施也了解了相关部门在起草环节存在的困难和问题，推动问题解决，有效凝聚共识，确保立法质量和效率。

记者：法规清理和立法后评估是提高地方立法质量的重要环节，发挥人大立法主导作用在这一环节是如何体现的？

余捷：2013年，市人大常委会审时度势，对全市195件法规开展了全面清理，确保立法工作能更好地适应和服务于改革发展大局。

这次法规清理，突出人大主导立法，在委托西南政法大学对法规进行“体检”后，市人大常委会还专门成立评审验收组，对西南政法大学的清理评估结果进行“质检”，突破了以往法规清理活动“体内循环”“零敲碎打”的做法，全面、系统、客观地盘点了我市现行法规的“家底”，还带动了市政府全面清理政府规章及配套文件制度。此后几年的立法工作，市人大常委会注重转化和吸收法规清理成果，无论立法计划的确定、法规议案提出，还是重要制度设计、立法后评估开展等，都十分注重吸纳法规清理报告的意见。

记者：从发挥人大立法主导作用的角度看，市四届人大及其常委会推进地方立法工作有哪些新思路新特点？

余捷：2013年换届以来，市四届人大及其常委会按照地方立法“不抵触、有特色、可操作”的总体要求，提出了“全面提高立法质量”的新思路，并贯穿和体现到每一项立法中。截至目前，市四届人大及其常委会共审议通过法规案50个、涉及地方性法规76部（次），立法质量得到全面提升。

更加注重立法确定责任。始终审慎处理立权与立责的关系，从法规制度设计上防止逐利避险、争权诿责。如在安全生产条例立法过程中，着眼于解决安全监督管理不到位、违法生产经营屡禁不止等情况，在广泛调研论证的基础上，明确了监管部门的法定责任，去掉了原法规议案中“尽职免责”相关条款，为协同加强安全生产经营管理提供了有力的法制保障。又如，制定的《重庆市城市管线条例》，完善了城市管线管理体制、安全维护、综合管廊建设、管线档案管理等制度安排，着力推动解决城市管线规划、建设、管理工作中职责不清、各自为政等问题。

更加注重推动法规实施。法律的生命在于实施，法律的价值更在于实施。为此，专门出台《重庆市人大常委会主任会议听取地方性法规实施情况报告的规定》，推动法规实施并检验立法效果。如2016年常委会主任会议先后听取了产品质量、医疗机构管理、城市房地产开发经营管理等相关法规实施情况的汇报，收到良好成效。

更加注重立法解决问题。从法与实践的关系来看，法源自于实践，而法对实践又具有引导和推动作用。本届市人大进一步强化人大立法主导作用，坚持问题导向，突出精细化立法，防止“大而全”的法典式立法。如，针对劳动者投诉难、相关部门互相推诿等现象，在制定劳动保障监察条例时，立足方便劳动者投诉，确立了劳动保障监察事项“先受理再移送管辖”的制度，体现了立法为民、降低维权成本的精神；针对“异地绿化”行政许可的问题，修改后的《重庆市城市園林绿化条例》规定不再缴纳“集中绿化建设费”，有效落实了行政审批制度改革的精神；针对规避招标、围标串标等问题尤其是邀标中的突出问题，在修改招标投标条例时，明确规定市政府确定的重点项目不适宜公开招标的，应当经市政府常务会讨论通过，同时取消了法规草案初稿中关于区县政府对此类项目可以采取邀标形式的决策权。