国企公司路 24载不断深化

自1993年《公司法》颁布之后，国有企业的公司制改制一直在持续推进、不断深化中。从酝酿到调试，从蓄势待发到打响发令枪，“2017年年底前，国有企业公司制改革基本完成”，就是奔着这“最后一公里”而来。

如同豹子捕猎，开始它悄悄靠进目标，仔细观察，寻找并不断调整进击方向和角度，到了真正扑杀，则在一瞬间完成最后一击。给公司制改制只留半年多时间，原因就在于此。

二十余年来，我国战略决策层、监督管理层、和国有企业的经营层、学术层一直针对公司制改制不断运筹帷幄并提出具体方案，相关的试点从未停止。

早期的探索——脱离“放权让利”窠臼

始自上世纪90年代初的公司制改制，被视为国有企业建立现代企业制度的第一步。

1979年以前，政企合一是早期计划经济条件下的国有企业经营模式的特点。在这种模式下，企业所需投资和其他要素由政府划拨，企业所生产的产品以及规模都由政府计划制定，利润全部上缴，损失由财政补贴。以至于当时国外学者认为“中国没有一个真正的企业”。

从1979年开始，承包制由农业领域覆盖到工业领域，以首都钢铁公司为代表的承包经营责任制被大多数企业所认同。承包制使得国企企业经营管理积极主动性得以提高，效率也比政企合一时期有了提升，但政府仍然拥有对国有企业固定投资的投资、长期计划和重要人事的任免有控制权。

为使企业有市场活力，需要下放经营权。不过对于国企来说，下放经营权并不容易。由于所有权与经营权混为一谈，在向企内部人控制一切提供了条件。当发现企业失控时，政府又倾向于上收权力。国企改革前20年下放经营权的同时，往往将所有权一并下放，为企业年，一直在这种一放就乱、一乱就紧的循环中兜兜转转。这一难题困扰着政府也困扰着企业。

1993年对于国企来说，是个重要年份。当年11月，黨的十四届三中全会在确定社会主义市场经济体制改革目标之后，改变了以往“放权让利”的做法，提出了一个新的思路，即通过企业制度创新稳妥地实现所有权与经营权分离。十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。”

按照《企业法》，企业资产是国家财产的一部分，企业并无资本金的概念。涉及企业经营的重要事项都要由政府主持决策。而按照《公司法》成立的公司，则开始了“产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的探索。

自1994年开始，建立现代企业制度试点工作在全国展开。但国有资产管理体制改革没有跟上，在所有试点的公司制企业中都没有建立起有效的法人治理结构，或者仅仅建立了名义上的法人治理结构。

以1999年党的十五届四中全会的召开为标志，国有企业改革进入了结构调整和制度创新的新阶段。1999年，十五届四中全会将国有企业建立法人治理结构提上了日程。全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确指出，要明确股东会、董事会、监督会和经理层的职责，形成各司其职、协调运转，有效制衡的公司法人治理。

“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。”这是十五届四中全会《决定》中的对公司制改革、现代企业制度、公司法人治理结构的关系所做的高度概括。

多年实践证明，这一逐步推进的改革有利于明确国企的所有权归属问题，推动了股份制改革、混合所有制改革等一系列后续改革的进行，帮助国企真正成为市场经济主体并极大提升了国企的内部治理水平。

为上市而改——探索现代产权制度改革

十六届三中全会进一步指出，“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。”在新的国有资产管理体制推动下，国有企业改革进入了以股份制为主要形式的现代产权制度改革新阶段。

由此，股份制改革成为公司制改革的主要实现形式。1993年以来，尤其是自21世纪开始之后，以上市为目的的公司制改革进行得轰轰烈烈。以上市为目的的国有企业改制主要分为以下几种模式：

整体改制。是将国有企业整体进行股份制改造，使其符合上市公司发行新股的要求。此种模式适合于国有企业业务单一集中、资产难以有效分割的企业。另一种方式是国有企业集团公司吸收下属已上市公司最终实现整体上市。

例如，2004年8月26日，中国银行宣布，由国有独资商业银行整体改制为国家控股的股份制银行——中国银行股份有限公司。经国务院批准，中央汇金投资有限责任公司代表国家持有中国银行股份有限公司所有股权。这种改制模式杜绝了母公司和股份公司之间有可能产生关联交易。

分拆改制。是将一个大的国有企业集团拿出下属某块业务的资产进行股份制改造，改造后集团成为该股份制公司的第一大股东。这种模式在目前上市公司中比较普遍，一般国内大型国有企业集团多选择此种模式实现下属子公司改制上市。例如宝钢。宝山钢铁股份有限公司的发起人是上海宝钢集团公司。1998年11月17日，经国务院批准，宝山钢铁（集团）公司吸收合并上海冶金控股（集团）公司和上海梅山（集团）有限公司，并更名为上海宝钢集团公司。改制过程中，将宝钢集团的下属的大部分生产经营性资产以及部分的生产辅助性资产全部投入到宝山钢铁股份公司里，另外也将宝钢集团的一些生产职能性部门投入到股份公司里，从而使股份公司拥有完整生产工艺流程，以及完整的科研、生产、采购和销售体系。最终宝山钢铁股份有限公司为宝钢集团独家发起设立的股份有限公司并在上海交易所上市交易。

分立改制。是将一个大的国有企业分立成两个独立的公司，其中一个公司进行股份制重组上市。中国石油和中国石化使用了这一改制方案。例如，上海石油化工总厂分立上海石油化工股份有限公司。原上海石油化工总厂进行了重组，完成了重组工作中有关资产、负债、人员的划分、界定。重组后，原上海石油化工总厂的生产、辅助生产、经营、贸易、科技、管理部门和单位及相关资产和债务转入上海石油化工股份有限公司。上海石油化工总厂未转入本公司的建设、设计、机械制造、生活服务等企事业单位和行使政府职能的部门和单位及相关资产和债务归属，改组为新设的中国石化上海金山实业公司。上海石油化工股份有限公司由中国石化总公司代表国家持股，行使国家股股东的权利和义务。中国石化上海金山实业公司是中国石化的全资子公司，是实行自主经营、自负盈亏的独立法人。因此，原上海石油化工总厂取消法人独立地位，分立出两个独立法人地位的公司：上海石油化工股份有限公司和中国石化上海金山实业公司。上海石油化工股份有限公司在上海交易所上市交易。

联合改制。是几个国有企业联合起来新组建一个股份制公司进行联合重组上市。例如华源凯马机械股份有限公司的设立。主发起人中国华源集团有限公司。1998年，中国华源集团有限公司联合江苏行星机械集团公司、山东莱动内燃机有限公司等11家企事业单位为发起人，将几家公司控股的数家企业合并，发起设立华源凯马机械股份有限公司，在上海证券交易所上市交易。

2010年，国资委统计的产权登记数据显示出央企子企业公司制改制的成效。根据当年统计数据显示，央企及其子企业中，公司制企业占全部登记企业的69.43%，其中当时的125户央企中公司制企业为32户，占25.06%，较2005年中央企业中公司制企业比重增加15.85个百分点。

而且2010年，中央企业的一级、二级、三级及以下子企业中公司制企业所占比重分别为56.03%、70.74%和76.82%，分别较2005年同级次企业中公司制企业所占比重增加5.66、8.01和3.75个百分点。

完善公司制——构建中国特色现代国企制度

自2013年以来，实现国有企业本体价值取代上市成为公司制改制的目标。十八届三中全会决定是新一轮国企改革的纲领性文件，在这一纲领性文件带领下，新一轮国企改革发动。此轮改革不再针对国企和国有经济进行讨论，而是怎样发掘国有企业本体价值，理直气壮做大做优做强国企。在这一基础上，公司制改革也具有了更新的意义：为建立中国特色现代国有企业制度创造必要条件。

在新一轮国企改革大潮中，公司制改制已全面提速。今年7月26日，在国企改革前沿论坛上，国务院国资委新闻发言人彭华岗披露了5年来国企改革的一组数据：国资委监管的中央企业各级子企业公司制改制面达到92%。省属一级企业改制面达到95.8%，吉林、江苏、辽宁等19个省（区、市）国资委监管的一级企业全面完成公司制改革。

今年5月3日发布的《指导意见》指出：完善国有企业法人治理结构是新一轮国有企业改革的重要任务。而在1999年，强调完善国有企业法人治理结构是核心。从核心到重要任务，也就是说近二十年时间里，国有企业法人治理结构的问题并没有得到很好解决。

很多学者在各类公司治理模式的经验教训基础上，在为提炼有中国特色的公司治理模式做了相当多的研究。其中中国水利水电第七工程局的尹强认为，中国特色公司治理应该包括外部治理和内部治理两部分。其中外部治理是，在相应的政策指引和法律框架下，各治理主体从不同角度对公司治理发挥作用，应是政府主抓、社会参与、企业支持，形成外部治理体系建设的合力。其中政府的作用中除了组织制定有关法律法规并有效实施，还应该发挥组织公司经营者人才市场建设、规范公司信息披露、规范和发展产权交易市场、做好社会保障体系建设、审计监督等。

对于公司内部治理结构，尹强认为，应该加强公司全权结构建设，将控制权、决策权、经营权、监督权、建议权等处理好。其中，股东代表大会、董事会、经理层等负责控制权、决策权、经营权。而监事会、公司党委和职工代表大会对监督权和建议权的掌控也对公司治理结构建设至关重要。

2015年，中国上市公司协会执行副会长姚峰在“G20/OECD公司治理论坛”上表示，中国的公司治理制度是在国有企业改革和股份制企业发展过程中逐步探索和建立的。在此过程中，中国积极参考、借鉴了包括OECD在内的国际组织和其他国家的先进经验。目前，以信息披露为基础的市场监督机制和以市场为导向的公司治理外部约束机制已初步形成。同时，根据中国的企业文化和股权特点，在国际通用的公司治理基本原则和框架下，形成了具有中国特色的公司治理结构。例如，同时设置监事会和独立董事，强化外部审计和内控体系建设等。在实践中，股东会、董事会、监事会、经理层相互制衡、协同合作，使公司管理水平和经营质量得到了不断提高，信息披露逐步规范，有效地保护了股东、投资者，特别是中小投资者的利益。曾经困扰中国资本市场发展的上市公司大股东与上市公司关系不清、大股东资金侵占问题得到了较好的解决。

时至今日，我国的公司制改制已经不再仅仅将目光锁定在上市上，而是从整体实力出发，将公司制改制作为提升国有企业实力的基础。在这一过程中，中国特色的现代国企制度在不断完善，它吸收了英美公司治理结构的优点，并结合了中国特色，在国企改革和发展中逐渐找到了一条适应时代大潮之路。

名词解释：

公司制：公司制是现代企业制度的有效组织形式，通过公司制改制，建立科学有效的企业组织形式，有利于明确出资人、董事会、监事会、经理层和党组织之间的权责边界，有利于探索建立中国特色现代国有企业制度。

有限责任公司：我国《公司法》中有两种公司形式，有限责任公司和股份有限公司。有限责任简称有限公司，是指根据《中华人民共和国公司登记管理条例》规定登记注册，由五十个以下的股东出资设立，每个股东以其所认缴的出资额对公司承担有限责任，公司法人以其全部资产对公司债务承担全部责任的经济组织。有限责任公司包括国有独资公司以及其他有限责任公司。

股份有限公司：是指公司资本为股份所组成的公司，股东以其认购的股份为限对公司承担责任的企业法人。公司的资本总额平分为金额相等的股份，公司可以向社会公开发行股票筹资，股东以其所认购股份对公司承担有限责任。

现代企业制度：现代企业制度定义为以市场经济为基础，以企业法人制度为主体，以公司制度为核心，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度。

公司治理结构：指为实现公司最佳经营业绩，公司所有權与经营权基于信托责任而形成相互制衡关系的结构性制度安排。如果说在委托代理关系产生之前，一个公司的管理和治理所涉及到的对象合一的话，随着企业所有权与经营权的分离，产生了委托代理关系，公司治理结构就成为处理这一关系的一种制度安排。“公司治理”和“公司管理”是常常被人混淆的词汇。事实上两者的结构和目的完全不同。公司治理结构中，治理目标是约束公司管理层忠于职守，为股东创造价值。而公司管理的目标是开拓市场，为客户创造价值。

国外的公司治理：

英美模式：“公司”起源于英国，自一开始就带有浓重的“盎格鲁撒克逊”血统，这种治理模式的特征是股东和管理层保持适当距离。世界很多国家的公司组织形式都脱胎于英美模式。

英美模式以股东价值最大化为治理目标。由于企业融资结构是以股权资本为主，其公司治理就必须遵循“股东至上”逻辑，以股东控制为主，债权人一般不参与公司治理。

英美模式中最突出的表现是董事会制度健全。英美公司重视独立董事的作用，纽约证交所要求上市公司在董事会中引入非执行独立董事。独立董事出于中立地位，能够客观公正地维护股东权益，为公司正确决策提供制度保证。

一共只有19条内容的《GE公司治理原则》为GE的公司治理奠定了基础。原则中，GE董事会的角色非常明确：监督管理层，保证管理层服务于股东和其他利益相关者的长期利益。在具体职能上分为五种：选评首席执行官、发展高级管理人员、监督运作、风险控制、维护诚信。

作为监督机构，董事会的独立性是保证运作有效的基本条件。GE采取了一系列措施，来确保董事会保持独立地位，同时又不脱离公司的事务。这主要表现在两个方面：董事會成员的独立性和董事会委员会的独立性。

GE的董事会成员中三分之二为独立董事。董事会委员会中的审计委员会、管理发展和薪酬委员会、提名和公司治理委员会中，所有委员会成员均为外部董事。其中管理发展和薪酬委员会负责一切管理层薪酬政策和奖励措施的制定，并且还肩负着评估高级管理人员的表现等职责。其独立性为委员会能公平、合理、有效地履行职责打下了坚实基础。

英美公司上市制度成熟最早，这也使得英美国家的公司多数股权高度分散。在美国，超过一半的家庭持有股票。这也使得英美模式更加适合于股权权高度分散的公司。

德日模式：管理层对公司具有控制导向功能，是德日模式特点。德日大型公司汇总广泛采取法人之间交叉持股，股权集中程度较高。以银行和保险公司为代表的金融机构常常是公司最大法人股东。法人股东之间，长期以大量非契约的方式来维持商业关系。

在第一个特点的基础上，导致德日模式的公司治理目标迥异于英美模式，并不是以维护股东权利为主，而是维护债权人及利益相关者作为公司治理的目标。由于企业融资结构以股权加债权相结合和以间接融资为主，其公司治理就必须遵循“利益相关者”逻辑，形成了股权与债权共同控制。

法人相互持股，使得经营者在公司中的主导地位也非常明显。这是因为法人股东相互持股是为了建立长期稳定的交易关系，一般情况下不会干预对方公司的内部事务。而且因为相互持股，股东的影响力也就相互抵消。可以说，相互之间保持着相应的默契，以至于在股东大会上基本不会提起反对公司的议案。

管理层在公司中的地位强势，造成内部监督缺乏。对于公司管理层的约束和监督主要来自公司外部。如果企业经营业绩太差，也会出现持股法人群起而攻之的现象，管理层会被罢免。尤其是银行的作用比较强大。因为银行能否通过企业账户往来获取信息，比较早地察觉公司经营中的问题。在日本，主银行握有客户公司的股票，同时主银行、供应商和客户之间频繁地进行经理层互换，形成一张信息共享网络，减少了隐瞒信息的数量，实际上起到了监督作用。