安徽省农村水环境污染治理研究

张燕++汪徐

摘要：从体制机制、政策法规、技术人才等方面分析造成安徽省农村水环境污染治理进程出现问题的原因，并在此基础上提出相应对策，以期促进农村水环境改善，带动农村经济社会和谐发展。

关键词：安徽省；农村水污染治理；政策法规；体制机制；技术人才

中图分类号：X52 文献标识码：B 文章编号：0439-8114（2017）08-1458-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.08.015

Anhui Province Rural Water Environmental Pollution Control Research

ZHANG Yan， WANG Xu

（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 210098， China）

Abstract： The reason of the problem and propose caused by water environmental pollution control in rural Anhui province was analyzed from the institutional mechanisms， policies and regulations， technical personnel. And based on this， the appropriate countermeasures were proposed in order to promote environmental improvement of rural water， to promote rural economic and social harmonious development.

Key words： Anhui province； rural water environmental control； policies and regulations； institutional mechanisms；technical personnel

農村生态系统支撑着城市生态系统正常运转，是城市生态系统物质输入与输出的重要源和汇[1]。水环境作为农村生态系统的重要组成部分，对于农业乃至整个社会的经济发展来说，都发挥着至关重要的作用。随着中国对城市以及工业污染的财政以及技术投入的增加，使这两大污染得到控制，进而农村污染已经上升成为中国第一大污染源，尤其是在水环境污染方面。根据第一次全国污染源普查公报显示，中国农业源化学需氧量排放量1 324.09万t，总氮排放量270.46万t，总磷排放量28.47万t，分别占全国排放量的43.7%、57.2%和67.3%[2]，可见农村水环境污染已经成为中国水生态环境质量改善的瓶颈所在。安徽省作为中国中部地区的农业、人口大省，农业的良好持续发展对该省起着重要的支撑作用，而由于城乡二元体制的存在等各方面原因，农村水环境污染很大程度上制约了农业的生态化与可持续。加快推进农村水环境污染治理进程，是发展现代农业和推进新农村建设的必然选择。

1 安徽省农村水环境污染现状

据安徽省农业委员会资料显示，安徽省乡村人口占总人口的80%。其所处的长江三角洲城市群已成为6大世界级城市群之一，正处于经济快速发展的重要机遇期。然而城镇化进程的不断推进、化肥和农药的大量使用、工业与城市污染的不断转移等均加剧了环境污染尤其是水环境污染。

由于安徽所处的长江中下游其余6个省市与安徽省在地理区位及水文条件方面相似，并且在中国农业发展中都有着举足轻重的地位，可控制的变量多，因此将长江中下游流域7省市的水污染重要指标平均水平作为参照对象，以期更好地说明安徽省水环境污染问题。此外，由于化学需氧量（COD）排放量以及总氮、总磷排放量是衡量水体污染的重要指标，因此，本研究从这三个指标比较安徽省与长江中下游7省份平均水平的差距。据2015年《安徽统计年鉴》显示（表1），安徽省2014年水资源总量为778.48亿m3，同期长江中下游地区平均水平为957.5亿m3，而安徽省人均占有量仅为1 279.78 m3，同期长江中下游平均水平为1 699.25 m3，说明安徽水资源相对短缺。另据历年《中国环境统计年鉴》（表2），综合比较2011～2014年COD以及总氮和总磷的排放量，从纵向上看安徽省在近几年排放量虽稍微有所回落，但是总体排放量仍高于长江中下游省份平均水平，2014年化学需氧量排放量高出平均水平4.76%，总氮排放量高出30.41%，总磷排放量高出18.23%，进一步说明在全省水资源紧缺的情况下，近年来水污染状况令人堪忧。

而在安徽省水环境污染状况中，农村水环境污染在近年来尤为严重。据相关报道[3]显示，安徽、湖南、湖北等长江中下游流域各省在为农业生产做出贡献的同时，污染带来的生态环境问题也十分严重。长期单纯追求产量，依靠各种化学投入品的“石化农业”既污染环境，也在逐渐丧失可持续发展的动力。

从图1可以看出，安徽省是农业大省，农业用水量远高于工业用水以及城镇公共用水量，且随着经济发展，工业与城镇公共用水量总体呈逐年增加的趋势，由此导致了在农业自身高用水量基础上引发的内生性污染，以及工业和城市污水增加向农村转移所带来的外生性污染。因此，安徽省农村水环境污染形势极其严峻，已成为新农村建设的主要瓶颈，制约了农村经济的发展，很大程度上危害了农民的身体健康。

2 安徽省农村水环境污染的污染源分析

农村水环境污染一般分为内生性污染和外生性污染。内生性污染包括农业生产污染和农民生活污水污染；外生性污染是指自农村之外转移过来的污染，如城镇生活污水和工业企业排放向农村转移的污水[4]。

2.1 内生性污染源分析

农业生产污染主要指农业种植和生产养殖所带来的污染。如表3所示，一方面，综合比较2007～2014年安徽省化肥使用量和长江中下游平均水平，从纵向来看，近8年安徽省农业化肥使用量持续攀升，2014年相比2007年，增长了12%；从横向来看，安徽省农业化肥使用量近8年一直远高于长江中下游平均水平，2014年高出平均水平58.91%。由于化肥的大量使用加上施肥技术的落后，化肥的利用率很低，未被土壤吸收的部分随着地表径流进入周边地表水体以及渗入地下水体，肥料中所富含的化学需氧量以及氮、磷等元素造成了水體的富营养化。另一方面，安徽省农药使用量除2009年有所下降外，一直持续走高，2014年高于长江中下游平均水平32.56%，而农药的有效利用率仅为15%左右，大部分农药则流失到周围环境中，最终通过灌溉水、降水等渠道迁移到周围水体，造成水体污染[5]。此外，安徽省塑料薄膜使用量高于长江中下游平均水平，由于不可降解，也是导致水体污染的重要因素，2013年安徽省农村塑料薄膜使用量甚至高出长江中下游平均水平34%。农业生产污染还包括养殖业带来的污染，安徽农村畜禽养殖和近年来兴起的集约化水产养殖业的发展，由于其养殖过程中动物粪便的排放、饲料中含有的氮磷元素以及大量化学用品的使用，污染了农村水域环境，使生物多样性减少。未经处理的农村生活污水的排放也是安徽省农业面源污染的重要形式之一。安徽省农村生活污水来源于农民生活垃圾的随意排放造成的水体污染，由于农民环保意识较差，造成了农村“柴草乱堆、污水乱流、粪土乱丢、垃圾乱倒、杂物乱放”的现状，加上近年来农民生活水平的提高，例如塑料袋、快餐盒等生活垃圾的种类多数属于不可降解类，且绝大部分生活垃圾未能实现无害化处理，造成了水体的严重污染。

2.2 外生性污染源分析

安徽省农村水环境的外生性污染主要来源于工业废水以及城镇生活污水向农村转移所带来的污染。工业废水一方面是由落户于安徽省农村的乡镇企业所带来，安徽省农村人口占省总人口的80%，乡镇企业在为农村创收的同时也不断地向周围水体排放污染物。另一方面由于城市的污染物排放标准日益严格，许多污染较为严重的工业企业因为农村的企业落户门槛低而纷纷向农村转移，回溯2006～2010年的《中国环境状况公报》，城市污染向农村转移已经持续成为关注的重点[4]。这些企业废水排放量大，在进一步带动农村经济发展的同时也给农村水环境带来了极大的危害。随着安徽省经济社会的不断发展，城市生活水平的不断提高，各种形式的生活污水通过各种方式转移到农村地区，城市的发展一定程度上以牺牲农村环境为代价。

3 安徽省农村水环境污染治理存在的问题分析

安徽省作为农业兼人口大省，农村的水环境对于新农村建设以及整个经济社会发展显得尤为重要。而安徽省目前农村水环境污染尤为严重，主要存在体制机制、政策法规、技术人才、意识等方面的问题。

3.1 体制机制问题

安徽省农村水环境污染严重，很大程度上是由于管理层面的原因，因此需要从体制机制方面深究原因。

3.1.1 管理机制不完善，职能交叉 目前，中国已形成“中央-省-市-县”层级环境保护管理体系，但仍不完善。就安徽省而言，首先，县、乡（镇）级环保机构建设薄弱[6]。其次，安徽省环境污染治理的各机构之间存在职能交叉，水利、住建、环保、农业机构之间责任难以厘清，各自为阵，无法进行高效的衔接协调，形成合力。在水质的监测与保护方面，环境保护厅有水环境监测、统计与信息发布职能，而水利厅也同样有水质监测、管理与水质信息发布职能，容易造成多头管理的格局，不仅增加了行政成本，而且不利于水污染问题的有效解决。

3.1.2 长效机制不足，管理效能不高 目前，安徽省农村水环境污染治理主要是由国家或省级的“项目带动”或“专项工作”带动，带有较大的随机性，项目或工作结束，治理工作也随之放松，问题依然存在，无法形成水污染治理的常态化格局。从管理层面来看，影响农村水污染治理进程的另一重要原因涉及到环保部门在行政格局中的地位，安徽省环境保护厅与同级有关部门地位平等，不存在隶属关系，意味着环境保护厅在某些环境问题上无法对其他部门进行有力的制约，不得不服从当地经济发展的大局，而以污染环境为代价。其次，监管能力的不足也是影响管理效能的重要因素。与城市严密的监管体系相比，安徽省农村环境的监管体系严重滞后，环境监测、环境监理以及环境规划在农村几乎为空白，无法形成监测网络进而对农村水环境污染进行有效的控制。

3.1.3 环保意识缺乏，公众及第三方参与较为薄弱 就目前安徽省农村现状而言，农业在经济发展中占重要地位，农业的发展也是农民创收的主要途径。从农村基层领导乃至农村居民，对水环境污染的严重性以及防治的紧迫性认识不足。基层领导为发展农业以带动农村经济发展，对化肥农药等大规模使用带来的水环境污染持容忍态度，存有“先污染后治污”的陈旧观念；而基层领导的态度直接影响到农民的态度，农民对周边环境的污染习以为常，缺乏治理的主观能动性。其次，安徽省目前针对农村水环境污染治理的激励性政策不足，一方面无法吸引具有资质的社会资本进入农村水环境污染治理体系开展卓有成效的管理；另一方面，村民也缺乏主观能动性，无法自主开展面源污染防治工作，缺乏维护自身环境权益的意识，因此，无法在全社会形成上下联动的水环境污染治理体系。

3.2 政策问题

环境污染治理政策对一个地区的污染治理起着重要的引导作用。根据安徽省人民政府2016年发布的《安徽省水污染防治工作方案》，仅第9条提到要推进农村水环境污染防治工作，提出“控制农业面源污染，制定实施全省农业面源污染综合防治方案。促进农作物秸秆肥料化、饲料化、基料化、燃料化、原料化利用，农作物秸秆综合利用率到2020年达到90%。加快农村环境综合整治。以县级行政区域为单元，实行农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理，有条件的地区积极推进城镇污水处理设施和服务向农村延伸”[7]。其他各项规定都是关于工业和城市水环境污染治理。因此，涉及农村水环境污染治理措施的篇幅很少，缺乏具体性规定，且一些政策缺乏配套措施，较难落实到位。

污染治理资金的投入可以保证地区的污染治理顺利开展，否则，会成为治理的瓶颈所在。

由于政策不足，对农村水污染治理资金投入不到位，农村水污染处理设施建设不到位，一些设施在建成后由于缺乏资金而无法正常运行甚至停运，无法发挥最大效用，严重阻碍了水环境污染治理进程。

总之，在政策上，安徽省体现出明显的重城市、轻农村的倾向，导致农村水环境污染治理无法取得有效进展。

3.3 技术、人才问题

技术、人才缺乏仍然是安徽省农村面源污染治理的瓶颈所在。由于缺乏对专业人才的培养，污染防治技术得不到有效提高，安徽省农村带有其独特的地理和地域特征，普遍性的农业面源污染防治技术对于安徽省来说不尽适用，需要因地制宜，结合具体特征，发挥人才专业优势，开展有效地面源污染治理和研究。

4 安徽省农村水环境污染治理对策分析

安徽省农村水环境污染治理主要存在政策法规、体制机制以及人才技术等方面的问题，这些问题的产生是由于城乡二元结构的存在。长期以来，安徽省的环境保护体制基本以城市为中心，而忽略了广大的农村，存在较严重的二元结构性[8]；农村财政力量薄弱，致使水污染治理所需资金与实际投入资金之间存在巨大缺口，许多污染防治工作例如基础设施建设以及人才技术投入无法有效开展；农业面源污染具有分散性、隐蔽性、随机性、不确定性等特点[9]。因此，针对这些问题，需要结合安徽省具体特征，提出有效的应对措施，以促进农村环境持续协调发展。

4.1 加强宣传教育，强化自治功能

转变安徽省农村基层领导及居民的水环境观念是当前水污染防治工作的重中之重。要充分利用各种舆论媒体进行农村环保知识的宣传，提高农村干部与群众的生态观念。首先要提高农村干部对于农村水环境保护的重要性认识，基层干部在农村水环境治理中发挥着重要的引领与带头作用，要使其充分认识到生态保护的重要性，在发展农村经济的同时，注重农村水污染治理，实现可持续发展。就安徽省而言，目前农业劳动力老龄化严重，农村人口以老年人占绝大多数，村干部应当以村民易于接受、通俗易懂的方式，结合宣传卡片、村务公开栏、科技入户等形式，传播各种典型模式和先进经验，同时也要加强对基层农技人员、农民示范户的培训与教育活动，提高民众的农业环境保护意识。

4.2 完善法规政策，加强执法力度

安徽省关于农村水污染治理的相关条例涉及内容较少，并且相关措施落实难度大，执法力度不够。因此，首先，要因地制宜，结合安徽省农村现状，尽快编制更为具体的农村水环境污染防治法规政策体系，制定适合农村家庭化生产、生活方式的水污染防治政策，通过行政强制措施使农村水污染防治工作有法可依。其次，要加强执法力度，贯彻落实《环境保护法》、《农业法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《安徽省农业生态环境保护条例》等法律和法规，严格执行农业生态环境保护、农业投入品管理、畜禽养殖场污染防治等规章和标准，依法开展农业生态环境保护执法检查，对破坏、浪费农业资源和污染农业生态环境的行为，配合有关部门，依法严肃查处。此外，要研究制定各项激励政策，激发社会活力，吸引社会资本进入农村环境治理领域，并且，通过激励政策调动农民积极性，引导农民群众投工投劳，自主开展农业面源污染防治的公益性基础设施建设[10]。在资金保障方面，政府每年要安排一定资金投入农村环境治理工作，积极构建多元化、多渠道、高效率的资金投入体系，基层干部也要调动一切积极因素吸纳社会资金，拓展资金来源，使农村环境治理逐步走上市场化的轨道。并基于安徽省农村实际情况，加强资金整合，集中捆绑使用，重点投入大中型沼气、现代生态农业以及农作物秸秆综合利用等，并着力加强财政、审计部门对农村环境保护资金利用的监督，明确一定时期内农村环境保护资金投入的比例，制定可操作性的奖励或惩罚细则[11]。

4.3 健全体制机制，规范水污染防治体系

首先，基于安徽省农村现状，要形成以政府为主导的治理体系，加强组织领导，明确各部门职责，政府部门应当发挥中坚作用，加强各部门之间的协调，形成合力解决农村污染问题，并建立农业生态环境保护目标责任制、问责制、行政责任追究制和行政监察制度，定期进行考核，使农业面源污染治理工作常态化。其次，在此基础上，培育新型治理主体，采取财政扶持、税收优惠、信贷支持等措施，加快培育多种形式的农业面源污染防治经营性服务组织，鼓励新型治理主体开展畜禽养殖污染治理、地膜回收利用、农作物秸秆回收加工、沼渣沼液综合利用、有机肥生产等经营服务。探索开展政府向经营性服务组织购买服务机制和PPP模式创新试点，支持具有资质的经营性服务组织从事农业面源污染防治。鼓励农业产业化龙头企业、规模化养殖场等，采用绩效合同服务等方式引入第三方治理，实施农业面源污染防治工程整体式设计、模块化建设、一体化运营[10]。第三，加强监测监管机制建设，要建立农业面源污染监测网络，定期开展动态监测，并运用信息化手段，将监测到的数据形成数据库，形成模型为决策提供参考。加大对化肥、农药等农资市场的监管力度，杜绝不合格农资进入市场。

4.4 加快人才培养，合理选择治理技术

要投入资金加快农业生态环境保护方面的专业人才培养，强化业务培训，充实基层水环境治理技术力量，提高队伍水平与素质。结合安徽省地域特征，在面源污染防治技术方面，要因地制宜，推广清洁生产技术，推进农业标准化生产。首先应大力推广生态农业技术模式，组织专家编制现代生态农业典型模式及其技术手册和《“稻-鸭共育”生产技术标准》等，大力推广应用稻鸭共育、立体种养等生态农业技术模式，推进生态农业、循环农业和现代生态农业产业化示范建设[10]。其次，要大力开展农田废弃物资源回收利用，对农作物秸秆进行综合利用，配合省环保厅开展秸秆禁烧工作。加强宣传教育培训活动，示范推广农业废弃物回收利用技术，建立健全田间地头回收网点，推进残膜、农业投入品包装物资源化利用，减少农田环境污染。第三，要实施生态拦截。利用南方稻田的排水溝渠，建设稻田退水氮磷的生物拦截设施，延长流水停留时间，促进流水携带颗粒物质的沉淀；沟内种植高效富集氮磷植物，吸纳稻田退水中氮磷以及水体中残留农药，改善净化水质，促其循环再利用，防治农业面源污染。

参考文献：

[1] 于春山，李传哲.新农村建设背景下的农村水生态环境问题的思考[J].水利发展研究，2011（11）：11-17.

[2] 中华人民共和国环境保护部，中华人民共和国国家统计局，中华人民共和国农业部.第一次全国污染源普查公报[R].2010-02-06.

[3] 胡适真.长江流域各省农村见闻：远看绿油油，近看污水流[EB/OL].http：//china.huanqiu.com/article/2016-07/9108264.html/.

[4] 童志锋.中国农村水污染防治政策的发展与挑战[J].南京工业大学学报（社会科学版），2016，15（1）：89-96.

[5] 何 云，胡 啸，王 军，等.山东省农村水污染现状及治理对策[J].中国人口·资源与环境，2015，25（5）：221-223.

[6] 戴双玉.我国环境保护行政管理体制改革研究[D].长沙：湖南大学，2009.

[7] 安徽省人民政府.安徽省水污染防治工作方案[Z].2016-02-16.

[8] 崔 巍.环境保护行政管理体制研究[D].河南开封：河南大学，2010.

[9] 张铁亮，赵玉杰，周其文.农村水污染控制体制框架分析与改革策略[J].中国农村水利水电，2013（4）：24-27，31.

[10] 安徽省农业委员会.2016年安徽省农业面源污染防治实施方案[Z].2016-02-01.

[11] 幸 红.农村水污染成因及防治对策―以广东农村水污染为例[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2010，32（5）：137-142.