“走出去”的国企国资如何监管？

监督沙龙

“走出去”的国企国资如何监管？

话题嘉宾

陈艳利：东北财经大学会计学院副院长，教授，博士生导师，主要研究领域与方向为资本市场会计与财务研究、会计准则（财务会计）研究、内部控制与风险管理研究等

李升：中央财经大学财政管理系主任，中财-鹏元地方财政投融资研究所副所长，副教授，硕士生导师，主要研究方向为财税理论与政策

宋京津：江西财经大学会计学院教授，硕士生导师，中国注册会计师，会计学博士后，研究方向是会计理论与方法

吴一平：上海财经大学讲席副教授，特任研究员，财政学专业博士生导师，研究领域集中在财政政策与企业行为、财政治理与经济发展等

主持人

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

“国有资产是全体人民的共同财富，不是任人宰割的‘唐僧肉’。”近日，李克强总理在国务院第五次廉政工作会议上表示，国企国资走出去，监管必须及时跟出去。要健全境外国资经营业绩考核和责任追究制度，确保企业境外国有资产安全运营和保值增值。

近年来，在“一带一路”大战略中，国企作为“走出去”的主力军，在海外的投资运营活动越来越多。国资委主任肖亚庆在本届两会记者会上称，现在中央企业从法人单位来看，有9112家企业法人大约在185个国家和地区进行投资运营活动，境外资产已有5万多亿。而随着中央企业的进一步国际化、全球化，境外国有资产规模还会进一步扩大。与此同时，随着境外国资总量的不断增加，国资流失风险也在不断增长。由于海外复杂的市场环境和当前监管的“鞭长莫及”等，不当投融资行为引起的国资损失案例不胜枚举，利益输送和交换、欺诈贿赂等乱象丛生，亟需强化监管。

为加强中央企业境外投资监督管理，推动中央企业提升国际化经营水平，今年1月，国资委对外发布《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号），要求贯彻以管资本为主加强监管的原则，重点从“管投向、管程序、管回报、管风险”四个方面，依法建立信息对称、权责对等、运行规范、风险控制有力的中央企业境外投资监督管理体系，推动中央企业强化境外投资行为的全程全面监管。并提出建立发布中央企业境外投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类境外投资项目，实行分类监管。

自2009年开始，国资委曾多次对央企的境外资产进行了一系列排查工作，并针对央企境外资产先后发布了 《关于中央企业清理规范境外投资中个人代持产权有关问题的通知》《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》《中央企业境外国有产权管理暂行办法》《中央企业境外投资监督管理暂行办法》等多个监管文件，逐步构建了境外资产的

监管体系。然而，在现实中，由于监管成本大、难度高，监管政策难以真正落实。当前我国国企国资“走出去”面临哪些机遇与风险？境外国资监管现状如何？对境外国资监管的难点何在？如何解决境外国资经营乱象？本期监督沙龙围绕“走出去”的国企国资如何监管问题，就相关话题展开探讨。

国企国资“走出去”面临的机遇与挑战

主持人：在“一带一路”“走出去”各项大战略中，国企作为主力军，在海外的投资运营活动越来越多。日前，有消息称美国联邦贸易委员会批准了中国化工集团公司收购瑞士农药巨头先正达的交易。据悉，中国化工集团为国资委监管的国有重要骨干企业，曾于2016年2月宣布430亿美元收购先正达，创下中国企业海外收购之最。您认为当前我国国企国资“走出去”面临着哪些机遇与挑战？

陈艳利：2017年4月10日正式发布的《对外投资与风险蓝皮书》指出，央企海外资产已成为“海外中国”存量的主体，中国对外直接投资中长期前景良好，但违规决策、违规经营等现象时有发生，中外政治法律与文化上的矛盾冲突等因素也使得国企国资“走出去”面临着挑战。

我国国企国资“走出去”面临的机遇：（1）“一带一路”战略提供了广阔市场。“一带一路”构想提出至今，中国已与“一带一路”沿线国家正式签署了多个经济合作协议，沿线国家经济结构互补性很强，为我国对这些国家和地区进行投资提供了一个安全稳定的国际环境。同时，“一带一路”贯穿欧亚非三大陆，在有效转移我国过剩产能、调整产业结构的同时，也较好地契合了东道国渴望发展的需求，为国企国资“走出去”开拓出广阔的未开发市场。（2）国企改革深化助力其国际化经营。随着新一轮国有企业深化改革的不断推进，积极鼓励混合所有制改革、完善国有企业现代企业制度，国有资本活力和管理效率不断得到提升，为国有企业提高国际竞争力奠定了良好的制度基础。同时，2017年财政部发布的《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》（财预〔2017〕32号）明确将国有企业的“国际化经营”纳入到了“向产业投资基金注资”项目中，强调以预算方式管理境外投资，将有效助力国企国资“走出去”。

我国国企国资“走出去”面临着挑战：（1）中外法律、文化融合不足。目的国的法律健全与否构成了国企国资 “走出去”的一大考量。我国与“一带一路”沿线国家相互间文化与法律环境差异显著，甚至东道国法律不甚健全，将会加大国企对外投资阻力和经营困难。文化与法律等方面的差异使得国有企业承载着国有资本 “走出”国门前应对目的国进行甄别和选择，确保其政治环境、法律和监管规则应该可控安全。（2）海外投资管控体系亟需建设。我国国有企业与世界领先企业相比，海外投资起步晚，海外投资管控体系尚需加强。同时，由于我国资本市场以及会计师事务所等中介机构发展不完善，导致在信息披露时效率效果较差，国企在境外投资时面临着更为严重的信息不对称与资源碎片化问题，这不利于整合协调国内外经营活动，易造成资源浪费。

李升：机遇体现在：一方面，当前全球化趋势不可逆转，中国的经济体量也日趋强大，这给中国企业走出去提供了便利。无论是发达的国际市场，还是不发达市场，对中国企业来说，均是机遇。国企把握境外的资源和市场，在国际市场上进行自我磨练，将有利于提升国际化经营能力和国际影响力，提高企业在国际市场上的被认可度，有利于企业做大做强。另一方面，通过走出去，有利于企业获得先进的技术、优质的资源和先进的理念，为保证国家经济发展和建设奠定必要基础。

挑战体现在：（1）从国际上看，当前，世界经济在深度调整中曲折复苏，正处于新旧增长动能转换的关键时期。英国脱欧、美国特朗普总统上台之后都表现出了强烈的“逆全球化”的政策取向。贸易保护主义抬头，各国之间相互闭关锁国、以邻为壑，最终使全球经济陷入“囚徒困境”。西方国家正在力图抢占新一轮全球竞争的制高点，重构国际经济秩序和经贸规则。在此背景下，国企、国资走出去，面临严峻的挑战。（2）除了要遵循国际市场的规则，还需要面对中外之间的文化差异、利益矛盾增多、全球贸易和投资保护主义升温、部分国家对外资项目的要求和审核日趋严格等考验。（3）国企需要练好自身功夫，需要适应复杂的国外市场环境，融入当地的市场；需要吸纳当地的人才队伍；不断和当地的文化相互磨合；在当地经济环境、市场需求的客观基础上，需要全面分析，探索和优化符合当地实际的商业模式。尤其是国企国资，如何保持竞争中立原则，避免出现市场竞争规则的争议，是国企走出去需要首先面对的问题。

吴一平：一个国家对全球的影响力不仅是输出多少产品，更重要的是输出多少资本，并且利用这些资本影响全球的经济规则与贸易格局。从产品输出到资本输出，是一个国家在世界经济版图中不断“晋级”的经典路线图，从2014年开始中国已经实现境外资本净输出。对于掌握国家经济命脉的国有经济，“走出去”已经成为必然趋势。国有资本“走出去”有助于降低日益增高的国内生产成本，产品本土设计、本土生产、本土销售，更容易增强企业在境外的竞争力，同时也省去了中国产品输出国外的审批严格、流程复杂等壁垒，在时间、价格上获得优势。对于大型国有企业，实现资本输出境外将帮助企业更容易获得品牌、经验及技术，更容易实现全球战略布局、获得优势资源。但是，国有资本走出去也有很多失败的案例，比如中国矿业联合会常务副会长王家华曾指出中国海外矿业投资，大约80%是失败的。国有资本走出去风险主要集中在境外国有资本缺乏监管、国外政治不稳定因素、对当地市场分析不准确、文化差异、汇率问题、劳工环境等方面。

宋京津：正如国家主席习近平在世界经济论坛2017年年会开幕式中所言，“今天，我们生活在一个矛盾的世界之中。”这是最好的时代，也是最坏的时代。

好的方面是全球经济一体化给我们带来了前所未有的路径和机遇。经济一体化加剧了资本的流动性，换句话说，资本可以流出国界，流向更加需要它的地方。虚拟经济因此得以成长并繁荣起来，实体经济也相应焕发新的生机。

坏的方面是全球经济一体化给我们带来了前所未有的风险和挑战。经济一体化加剧了实体经济的经营风险，换句话说，买方市场的逐步形成，使得企业特别是先天条件良好、后天又养尊处优的国有企业面临异常激烈的竞争。在资本市场发展极不平衡的世界格局下，虚拟经济所面临的风险更难以把控。

主持人：据报道，近年来，国企海外资产流失事件频出，如中航油“陈久霖事件”造成损失约5.54亿美元，中铁建在沙特项目亏损41亿元，中石油原海外业务板块负责人薄启亮通过利益输送、寻租侵占获取巨额财富，南北车海外恶性竞标变相导致国有资产贬值，等等。您对此作何评价？您认为国企国资在“走出去”的过程中存在哪些问题？

陈艳利：随着国有企业积极开发境外市场，国有企业境外资产规模超过5万亿元人民币，以高铁、核电为代表的示范性工程已在海外国家建成。但是境外资产投资也严重暴露出了投资风险意识不强、重投资轻管理以及管理人员监管不到位等问题，导致我国国有资本在境外流失严重。

一是海外投资项目风险管控不足。国有企业进行海外投资起步晚、经验少，在进行项目可行性分析时易忽视国内外差异、低估境外投资风险，在未全面进行风险评估时就盲目签约；在项目建设过程中，对于风险的防范和反应速度慢，风险意识不强，无法及时遏制亏损扩大。

二是企业间缺乏协调，易发生恶性竞争。国有企业同属于一个股东，本应以实现国有资本保值增值为目标开展海外经营。但在实践中，国资委虽然作为监管国有企业代表出资人的专门机构，但其对国企之间的业务开展缺乏协调机制；同一行业的国有企业均以自身利益为主进行业务上竞争，相互打压，出现“鹬蚌相争，渔翁得利”的后果。

三是重视投资建设，轻视资金管理。国有企业将海外投资视为转移过剩产能的“法宝”，都在如火如荼地进行海外投资项目的申报与建设；但在投资资金管理方面却“无人问津”。我国虽已将海外投资资金作为国家对国有企业注资纳入到国有资本经营预算中管理，但未出台关于下拨资金的申领、使用、监管等资金管理细则。同时，现行的国有企业收益上缴政策只针对国有独资企业实施，对于境外国有企业的收益部分还未加以充分利用。海外资金管理的轻视背离了“以管资本为主”的政策导向，严重阻碍了境外国有资本的盘活。

四是管理者权力过大，违规经营现象频发。国有企业层级多一直是国企改革关注的问题，而境外国有企业更是处于监管末梢。远离国内母公司的海外企业管理者因缺乏监督约束，易形成“内部人控制”。又由于境外国有企业同时承担着国家经济与政治形象的重任，即使出现亏损也由国家买单。管理者利用这一监管漏洞，从事高风险项目、进行关联交易等违规经营行为达到个人利益的满足。“陈久霖”事件与“薄启亮”事件均是这一问题的前车之鉴。

李升：据国务院国资委公布的数据显示，截至2014年底，绝大部分中央企业都在境外（含港澳地区）设立了分支机构，这些机构遍布在世界150余个国家或地区，资产总额已经达到38.7万亿元。在国资委监管的中央企业纯境外单位中，资产总额、营业收入、利润总额已分别达到4.68万亿元、4.49万亿元和1200亿元。除了央企在境外的巨额资产，地方国企境外资产也颇具规模，仅在“2014中国100大跨国公司”榜单中的34家地方国有企业，其海外资产已经达到4757.8亿元。首先，由于境外国资的规模越来越大，国企海外经营的风险也在逐渐加大。其次，由于境外国有资产管理难度，远甚于国内国有资产管理，且更具有复杂性，境外国资的监管体制机制，尚处于不断完善当中。最后，由于当前国际经济形势愈发严峻，国企走出国门所面临的环境更具有挑战性，国有企业的经营风险徒增，因此国有资产流失的可能性增多。

宋京津：频频出现的国企海外资产流失事件告诫我们，加强监管势在必行，不要等出了问题，而且是出了大问题，才后悔莫及。国企国资在“走出去”的过程中存在一些必须面对的问题包括：（1）一定要“走出去”吗？还是为“走”而“走”？或是一哄而上，“大家一起走出去”？（2）“走向何方”？如果应资本流动或资源配置的规律，一定要“走出去”，那么一定要明确心中的目标，看清脚下的路，不要轻易迷失了方向。（3）“走出去”之后，能“带回来”什么？也就是说，“走出去”只是经营手段，“带回来”才是根本目的。国企不是“唐僧肉”，各种集团势力都想咬一口。要考量投资效果，落实经济责任，贯彻问责机制。

吴一平：国有资本“走出去”虽然对于中国扩大国际影响力具有重要意义，但是国有资本的境外流失问题严重，其原因主要有以下几条：首先，诚如国资委领导在内部会议批评的，部分央企主管“为创造政绩”、“营造自己的王国”、“打造知名度”、“情况不明决心大”，盲目投资造成国有资产流失。其次，投资行为缺乏监管，境外产权管理制度整体上不健全，管理人才缺乏，投资项目存在未经批准、未经科学调研而盲目进行投资经营问题，相关人员将国有资产以个人名义在外注册，任用外籍人员不当导致国有资产流失。最后，商标、企业信誉、专利等隐性资产被忽略，资产流失严重。

强化境外国企国资的安全运营和常态化监管

主持人：据背景材料所述，自2009年开始，国资委多次对央企的境外资产进行了一系列排查工作，并针对央企境外资产先后发布了多个监管文件，逐步构建了境外资产的监管体系。然而，在现实中，由于监管成本大、难度高，监管政策难以真正落实。境外国企国资监管现状如何？对境外国企国资监管的难点何在？请谈谈您的看法。

陈艳利：当前境外国企国资监管体系在不断完善，已经初步建立涵盖境外投资全过程的国资监管体系。首先，通过严格境外投资计划审批制度，力求最大限度防止决策失误导致的国有资产流失，落实国资监管机构“守门人”的角色。其次，不断优化境外投资持续监管制度，通常采取重点项目、重点检查与持续跟踪分析相结合的手段，动态调整投资计划的落实情况。最后，不断提升境外国有资产评价管理制度的适用性，规范境外投资项目的事后评价，总结投资经验，为提高投资管理水平提供了重要保障。此外，外派监事会、派驻纪检组、境外经济责任审计等试点工作，成为国企国资境外监管的坚定力量，重点聚焦涉及国有资产重大流失的事项和环节，着力发现境外国有企业存在的可能危及国有资产安全的问题，一定程度上维护了国家出资人的合法权益。

必须正视的现实是，境外国企国资监管政策的执行效果尚有空间，在监管协调性、灵活性以及东道国干预等方面的问题不容忽视。在监管协调方面，审计署、纪检监察、财政部及国资委等机构相互之间缺乏合作，缺乏必要的信息共享和成果共用机制，造成重复检查和监管资源浪费现象。在监管灵活性方面，由于外事管理在制度上的限制，项目组在检查人员数量和境外检查时间上受到严格的限制，检查部门无法实施全面性检查，一定程度上影响了境外国有资产检查的效果。最后，在东道国干预方面，由于投资东道国出于对其国家主权的敏感及法律条款的差异，有时会对我国国资监管机构的审计和监管难以接受，从而对境外资产监管和审计造成一定的阻碍。另外，目前国企国资监管机制与我国的国有资本经营预算监督体系之间的衔接性较差，其预算监督手段和监督机制重视不足。

对于境外国企国资监管，需面对和正视以下难点所在：第一，国有企业产权属于国家所有，境外国有企业经营不仅要实现保值增值的目标，还承载了较多的社会责任，国企国资监管机构安排监督工作时需要统筹多方面因素，监管目标的合理性成为监管的一大难点。第二，董事会对经理层的制约是降低代理成本、提高资本运营绩效的重要手段，目前国有企业公司治理机制尚不健全，远在海外的子公司董事会职责的落实情况更是不容乐观。第三，境外国有资产审计法律依据不足，目前对于境外国有资产审计的组织方式、审计范围和审计评价等具体方面缺乏实施细则。另外，对境外国有企业进行审计时，异国法制差异对审计工作的顺利进行造成一定的阻碍，加大了审计的难度。

李升：监管现状：（1）当前对巨额的境外国资缺乏审计，存在着大量的监管空白，审计覆盖面有待扩宽到境外国资上。（2）随着境外国资规模越来越大，经营范围越来越多，监管的难度也越来越大。海外投资的风险较大，受制于地缘政治、文化背景等多个影响因素，监管的难度增加。（3）国资监管缺乏完整的体系，监管缺乏系统性设计。目前对境外国有资产监管大多依靠企业的内审机制，“自己管自己”，国家审计部门对境外国企国资的审计，主要是以企业内审和企业上报审计结果为依托。

监管难题体现在：（1）难以真实判断国企国资海外经营失败的成因。由于受诸多因素的影响，使得国企海外经营本身存在着较大的风险，在此背景下，海外国企经营失败时，对国企海外的监管工作往往难以真正区分国企国资恶意流失和国企经营失败，这使得监管工作存在考验。（2）境外国有资产的监管成本高、难度大。境外资产领域项目数额大、监管难度高，审计工作“鞭长莫及”。在企业的国外生产经营过程中，项目的投入、招标的运作、采购经营、股权评比和基础建设等都存在着资金的漏洞，这些都对审计工作提出了新的要求。（3）在境外审计工作方面，除了当前对境外国企国资审计力量不足以外，还涉及投资国的法律、规则等涉外审计业务，审计工作的开展难度较大。

宋京津：国资委多次对央企的境外资产进行排查，并构建了境外资产的监管体系，这是事实。但问题是央企的实际控制人（或最终控制人）是国资委。所以，这属于主管部门或者大股东监督。但这个大股东太特殊了，它的职能往往缺位或虚化，导致监督效果不尽如人意。

对境外国企国资监管是有难度的。因为制度背景不同，法律体系不同、商业惯例不同、所用的会计准则也有差异，特别是美国会计准则与中国会计准则和国际会计准则的差异很大。如果中国公司到美国上市，用美国准则进行会计呈报的话，监管难度很大。而且，由于投资地域的原因，鞭长莫及，监管成本很高。

吴一平：国有资本监管的难点主要集中在以下几个方面：首先，对于境外国有资产没有一个统一的管理机构，各相关单位处于既都管又都不管的状态，导致国有资产家底不清。其次，对于境外资产，国内投资机构鞭长莫及，很多不得以采取以包代管的模式，这导致普遍存在境外国有资产股权代表、董事长、总经理集于一身的现象，控制人在缺乏约束的情况下采用非法手段，化公为私，中饱私囊。再次，缺乏对境外国有资产的严格监控。最后，财务“两本账”，操作不符合当地法律法规。

主持人：对于境外国企国资监管，国资委主任肖亚庆近期表示，要落实集团总部和境内投资主体经营管理责任，全面厘清发展方向模式，清理海外资产，深入开展境外投资项目专项监督检查，进一步加强企业内部审计监督，做到境外企业、境外业务审计全覆盖，加强对重点企业、重点业务的年度审计。您对此作何解读？今年1月，国资委发布《中央企业境外投资监督管理办法》，提出建立发布中央企业境外投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类境外投资项目，实行分类监管。您认为这些举措的落地实施能否有效解决境外国资经营乱象？

陈艳利：针对上文肖主任对境外国有资产监管提出的措施，主要从以下三个方面进行解读：

一是明确责任，加强监管。我国虽已出台文件建立了国企负责人业绩考核体系，但在落实中仍有考核体系不够全面、划分责任不明确、负责人为完成指标不均衡发展的问题出现。对于境外国有资本经营管理责任的落实情况更是堪忧。所以，一方面要增强集团总部以及境内投资主体对境外被投资单位或项目的监管意识，明晰责任；另一方面，还应从管理架构和规章制度上明确监管责任，形成与境内国有资本监管体系相配套的境外监管体系，形成 “谁负责，谁买单”的盈亏责任机制。

二是厘清方向，正确投资。国有资本境外投资应当坚持走符合企业发展战略和国际化经营规划的道路，遵守国有资本经营预算支出中国有企业资本金注入规则，即更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。此外，还应注意境内外业务协同，选择与自身实力相适应的境外项目，切实以国有资本运营效率最优化为目标进行境外投资。对于无效重复项目应及时清理，防止国有资本贬值流失。

三是全面审计，重点突出。对于境外项目，不应以成本高难度大为由而放松审计。首先，境外国企应建立内审部门，加强内部审计力度，并定期向董事会或董事汇报审计结果；其次，积极推动海外投资全过程审计；最后，在全面审计的基础上要有的放矢，对于重要国有企业、重要项目进行专项审计检查，以应对其面临的特别风险。

关于负面清单制度对解决境外国资经营乱象的作用，主要有以下两点：

一是明确方向，降低风险。负面清单管理制度通过划分禁止类、特别监管类，明确境外投资方向，引导企业科学合理投资，有效避免因盲目投资于“禁止类”项目而最终经营失败的风险。同时，负面清单制度也给予中央企业一定的自主权，对于未纳入负面清单的项目，中央企业可自主投资，这有利于调动中央企业经营决策积极性；另外，境外国有企业还可结合自身实际，制定更为严格具体的负面清单，实现了 “因地制宜”的效果。

二是分类管理，有效监督。负面清单管理制度明确了对各类投资项目的监督力度。一方面实现了对各类境外投资项目的全方位监督，另一方面对不同投资项目采取不同的监管措施，更具有针对性。并且分类管理也可以在不影响监管效果的基础上降低监管成本，从而大大提高监管效率。

虽然国有企业境外投资负面清单制度在解决境外投资问题上具有一定的作用，但是单纯依靠建立国有企业境外投资负面清单制度无法完全解决境外投资乱象，还应通过建立完善的境外投资监督体系全方位解决投资过程中出现的问题。

李升：首先，由于近年来境外国有资产迅速增长，完善境外国有资产的监管机制已经迫在眉睫。其次，加强境外企业、境外业务审计，是保证境外国企国资安全，实现保值增值的重要方式。

宋京津：“走出去”，是全球经济一体化的必然趋势。你不 “走出去”，外资企业也会“走进来”。但问题是，“走出去”的企业管理层不要以为是“将在外，军令有所不受”。而是要重新认识自身的责任，不仅要对企业的国内利益相关者负责，也要对企业的国外利益相关者负责。而且国有企业特别是央企的管理层，首先要有清楚的意识，即要对生产资料的所有者（中国人民）负责。

同时，仅仅有这种责任感还是远远不够的，还要把这种责任感制度化，这就需要监管制度跟上。我不能保证上述这些举措的落地实施是否能有效解决境外国资经营乱象，但我认为，这是一个很对的思路。自律和他律双管齐下，国企管理层带着“紧箍咒”走出去，才会不忘初心，不致迷失方向。

主持人：近日，李克强总理在国务院第五次廉政工作会议上表示，要健全境外国资经营业绩考核和责任追究制度，确保企业境外国有资产安全运营和保值增值。您对此有何想法和建议？

陈艳利：国有企业境外经营相较境内经营有其特殊性，在建立健全境外国资经营业绩考核和责任追究制度时应考虑境外经营的特殊性，才能使制度真正发挥作用。据此，在制定境外绩效考核与责任追究制度时应考虑以下两点：

第一，在经营业绩考核机制构建方面，需要充分考虑境外国资经营的特殊性和所在国的经济法律环境，合理确定经营业绩考核目标和评价指标，并注意有效利用《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》的经验积累，突出业绩考核的针对性和有效性，以提升国有企业境外经营的核心竞争力。在制定境外经营考核体系过程中应做到全面考核，应将境外社会责任的履行情况和法律遵守等有利于企业长远发展的指标纳入考核中，统筹考虑境外国有资本的运营效率和效果。

第二，在责任追究制度建设方面，注意严格追责与适度激励的有机配合。一方面，在责任追究过程中，注意加强境外绩效考核与责任追究制度的衔接性，注意加强任期与离任责任审计的相互配合，对于造成国有资产损失以及其他严重不良后果的国有企业经营管理人员，严肃追究问责，实行重大决策终身责任追究制度。另一方面，要建立与国际接轨的市场化经营管理者激励机制，减弱其徇私舞弊的动机，持久地调动经营管理者的积极性，促进境外管理者的廉洁从业，从根本上确保境外国有资产安全运营和保值增值。

李升：健全境外国资经营业绩考核和责任追究制度，对于确保企业境外国有资产安全运营和保值增值，具有重要的意义。（1）形成科学合理的经营业绩考核指标体系，是进行境外国企国资经营业绩考核的前提。当前对国企的经营业绩考核体系，存在着重利润、轻现金流量；未全面考虑非财务指标且非财务指标缺乏量化等问题。（2）经营业绩考核制度，应当尊重企业生产经营管理的自身规律。国有企业，尤其是境外国企，多数是处于一般竞争性行业的国有企业，国有企业自身具有所处行业的特殊性、经营性活动的规律性、市场经济的周期性等特点，通过经营业绩考核方式进行考核和监督，需要兼顾企业的生产经营规律，即在保持业绩考核的必要性的同时，迎合国有企业境外经营模式创新、战略谋划等方面的挑战，处理好与企业主体的激励相容问题。

吴一平：首先，建立统一的境外国有资产管理机构，对国有资产的境外投资、经营、产权、人事任用等进行严格管理。其次，强化责任主体，对于国内投资主体加强保值增值考核，加强绩效管理。再次，改变境外国有资本重布点、重审批、轻管理的问题。最后，加强对境外国有资产投资行为的财务审计管理。

宋京津：首先，什么是资本？根据马克思的观点，资本是能够带来剩余价值的价值。在财务会计中，资本，就是所有者权益，是全部资产扣除全部负债之后的剩余权益，也称净资产。在财务管理中，资本是长期负债与所有者权益之和。这里，我用财务会计中的概念来定义“资本”。

资本保值与增值问题一直是我国国有企业特别是央企的核心问题。在不考虑接受投资与分配股利的情况下，保值是指期末净资产大于等于期初净资产，即所有者财富没有缩水或贬值；增值是期末净资产大于期初净资产，即所有者财富有所增加，或者说有利润产生。国有企业特别是央企集中了公有制生产资料进行运营，其运营效果应该向全体人民交代，接受人民的审核与监督。但囿于监督成本与可操作性等，应该接受代表人民利益的相关部门进行监管。因此，无论 “走出去”与否，国有企业接受监管都是必须的。

健全境外国资经营业绩考核和责任追究制度是要同时进行的。也就是说，现在的监管不再只限于对收入、利润、或每股收益等财务指标进行考量，更要加强对投资效果的评价和投资责任的追究，深入考察国企特别是央企管理层受托责任的履行情况。

主持人：您对境外国企国资的系统化、常态化监管还有哪些措施建议？

陈艳利：关于我国境外国企国资的系统化和常态化的监管，主要建议如下：一是进一步重视和完善与境外国有资产监管相关的法律法规，加强规范指引，为境外国有资产监管的系统化、常态化提供法律保障。二是注意统筹协调境外国企国资监管建设与国企分类改革、完善现代企业制度、以管资本为主加强国资监管等国企改革重点内容之间的关系，形成国企改革各要素之间相互配合、相互促进的良性互动。三是尽快成立国有企业境外投资协调机构，建议由国务院国资委牵头，设立专门机构或常态化机制，负责国有企业海外投资的协调工作，避免境外国有企业内部无序竞争。四是持续提升监管技术和方法的创新和完善，推进境外国有企业会计信息化建设，实现国企国资监管的网络化、信息化，不断提升相关监管工作执行的效率、效果。五是加强境外投资国有企业的内部控制制度和治理机制建设，充分发挥国有企业在相关监管工作中的主动性和配合性。

李升：在我国，对国有资产的监督体系可以由外部监督体系和内部监督体系构成：外部监督体系主要包括国有资产管理机构的监督、审计机构的监督、验资机构及注册会计师的监督等。内部监督体系主要是指企业内部监督机构，如监事会的监督。数万亿海外国资面临流失风险，应完善境外国资审计制度，建立常态化海外国资的监管机制，以有效防止境外国有资产流失：（1）健全境外国资的审计制度，是对境外国资进行系统化和常态化监管的前提。（2）完善监督体系，是关键。要形成内部审计为基础，中介机构审计为推动力，国家审计为关键，相互补充，形成 “三位一体”、完善的审计制度体系。不能仅仅依靠国企的内部审计，否则容易形成“内部人控制”现象。在监管体系上，应尽量避免多头监督，最后可能无人监督的问题。（3）进一步突出国家审计的重要性，提升审计权威性，是重点。要把所有的国有企业，包括境外投资都纳入审计监督的视野，对国有企业实行国家审计全覆盖。（4）推动国企完善公司治理结构、建立现代企业制度，是基础。董事会、监事会和管理层等明确分工、互相制衡，在防范国有资产流失方面有积极作用。改变当前“监事会不独立，监事不监事、监事懂事和难以监事”的现状，增强内部纪律监督部门的权威性，充分发挥内部监督职能。对于监事会，可以通过进一步完善监事会的设置，如监事会当中职工代表的比例不得低于三分之一；进一步扩大监事会的职权；或者进一步规定监事的任期问题，如监事的任期大于董事的任期，等等，以更好地发挥监事会职能。

宋京津：一是将国家审计、CPA审计与企业内部审计相结合，构成全方位的监管体系。二是监管应该常态化、持续化和过程化，要由公司业绩监管深入到内部控制监管。三是奖惩分明。查出问题，不能姑息，整改措施要落实，责任追究要到位，而且责任追究期限要长，不能止于管理层卸任或退休；查出业绩，也要宣传，树立学习典型。

专家点评

唐大鹏：东北财经大学会计学院审计系副教授，硕士生导师，研究方向为国家审计、政府内部控制、政府会计和资本市场会计问题研究

在奉行“走出去，引进来”的新经济政策中，国有企业“走出去”势头较猛，但也出现了经营不善、风控薄弱等现象，导致近乎70%的海外投资以失败告终；有的企业甚至内外勾结谋取私利、恶意转移资产，比如中石油海外业务高管利用制度漏洞通过成立关联公司在海外项目中寻租自肥、中饱私囊，造成国有资产严重流失。因此，加强境外国企国资监管已经成为国有企业改革、经济结构调整，甚至促进国际合作发展的重要任务。为有效落实境外国有资产监管工作，《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》要求企业在履行监督管理职责中应 “建立健全境外企业监管的规章制度及内部控制和风险防范机制”，从内部管理角度强调了权力制衡、运行规范、风险控制、拒腐防变的重要作用。

一、强化境外国企国资监管的外部压力

（一）强化境外国企国资监管是推进体制改革的政策要求

鼓励国有企业对外投资是推进供给侧改革的重要手段，为深化中国体制改革提供良好契机。供给侧改革要求下，企业“走出去”能够促进产能的国际转移，借助区域性的联系紧密的市场，为消化过剩产能提供一个很大的空间。

但是国企国资仅从形式上走出去并不能满足供给侧改革目标，国务院发展研究中心原副主任刘世锦认为，可以争取过剩产能走出去，但在短期之内恐怕不能抱太高期望。因为过剩产能走出去到其他国家，不一定有竞争力。因此“走出去”行为背后必须要有充分科学的制度设计和控制手段予以保障，强化对境外国企国资的监督管理。

（二）强化境外国企国资监管是顺应国际形势的发展要求

2008年至今体现出国际贸易颓废、世界经济需求萎靡不振，在这种情况下很多国家普遍出现在基础设施建设、民生建设、互联网贸易多个领域没有成熟科学的产品供给，而这恰好给中国的国有企业提供了机遇。但因为国际整个政治经济发展出现大量黑天鹅事件，比如说英国脱欧、特朗普当选、土耳其军事政变、美军空袭叙利亚等，意味着可能会出现一定程度的反全球化、逆全球化现象，加剧了境外国有资产安全风险，因而对境外国企国资管理提出更高要求。

（三）强化境外国企国资监管是弥补企业短板的管理要求

面对复杂的国际政治环境以及经济形势，现有体制下国有企业在管理、技术等方面表现出严重的滞后性，无法适应当前国内外的政策及发展要求。因此，有效的外部监管能够在一定程度上弥补国企改革存在的问题，并为国有企业的对外投资业务提供一个健康的发展空间。

国资委作为国企国资的主管部门，针对境外国企国资管理先后发布了多个监管文件，为建立境外国企国资监管体系提供了必要的制度支持。然而，在现实中，由于监管成本高、难度大等原因，监管政策难以真正落实，外部监管与内部经验难以有效对接。同时，单一的监管手段无法满足对于金融风险、市场风险、法律风险等多个风险的综合控制要求，仍存在管理碎片化的问题。

因此，基于上述监管压力分析，以内部控制为视角能够为强化境外国企国资监管提供一个科学有效的思路。

二、健全境外国企国资公司层面发展环境

（一）组织架构

有些境外企业虽然在形式上建立了现代企业制度，但距离规范化还有一定距离，比如董事会与经理层未完全分离，经常一个人就可以既代表董事会又代表管理层。权力制衡缺失直接会对决策有效性产生影响，一方面，董事会对管理层的监督控制作用弱化，“人治”现象仍比较突出；另一方面，“一支笔”、“一言堂”的现象难以避免，给管理层寻租提供了空间。

因此，应不断完善法人治理结构，实现决策权、执行权与监督权的相互分离与制衡；其中决策独立要求企业一方面要避免治理层与管理层的交叉任职，另一方面要建立健全境外国企国资“三重一大”决策机制，大力推进决策科学化、民主化、法治化。同时，还应建立包括审计委员会、企业党组织等的多元监督主体，探索坚持党的领导与完善公司法人治理结构相结合的有效途径。

（二）发展战略

由于境外管理模式尚不成熟，存在企业短视近利、目标狭隘等现象，比如中海外急于以低价中标的策略进入欧盟基础设施市场却最终落魄收场。另外，企业战略制定可能会受制于国资委作用，而国资委在战略设定时更多出于保值增值目标，弱化对于境外政治、经济、文化、法律等环境因素的综合分析，因而加剧了企业的战略风险。

为保证战略定位的准确性，境外国企国资的战略定位应与外部环境相一致，充分考虑体制改革的政策要求、国际形势的发展要求以及企业提升的管理要求，制定并实施长远发展目标与战略规划。同时，可以借助组织架构设计，比如在董事会下设立战略委员会，实现发展战略对企业活动的指导性作用。

（三）人力资源

随着中国企业对外投资的快速增长，境外人力资源管理也暴露出越来越多的问题。首先高管聘任缺少制度约束，任人唯亲的现象大量存在。其次，对人员胜任能力的要求，标准、培训、绩效评价都没能落实到操作层面的制度规定，尤其表现为高管人员缺少必要的境外国企国资管理经验能力。最后，企业对定额定岗管理不明确，造成人力资源缺乏或过剩、结构不合理、开发机制不健全等问题。

因此，企业应明确岗位职责、工作纪律、工资薪酬等内容，实现境外业务定额定岗管理，并完善境外管理人员的定期述职和履职评估制度。同时，国资委应发挥有效的制衡作用，比如提供境外管理人才库或组织高管定期轮岗，遏制企业通过境外人员安排建立利益输送渠道。另外，应加强决策过程中对专家论证的重视程度，提供必要的经营管理技术支持。

（四）社会责任

习总书记在推进“一带一路”工作建设的座谈会上强调要造福沿线的各国人民，这对企业在海外履行社会责任提出了更高的要求。但目前我国整体境外投资的社会责任意识较弱，对内国有资产流失现象严重，对外难以产生积极的外溢效应。

由于对外出资一定程度上属于代理履行国家事务，因而要求企业扩大社会责任范围，在对技术、资金以及人力的投入基础上，协同促进当地就业、生态等问题。比如在高铁外交思路下以铁路工程建设促进双边政治、经济、文化等方面的合作共赢。同时，企业还应关注对于员工、供应商、消费者、债权人等的社会责任，比如境外项目一旦失败要如何解决员工安置问题、银行还款问题等。

（五）企业文化

在实际管理过程中，不少企业会出现典型的“东道国中心主义”或者“本国中心主义”，缺少理性的商业思维。尤其在追求文化差异的过程中，很多企业忽略了根本的社会主义道德观，未能践行诚实守信、艰苦奋斗的经营理念，从而滋生大量经营乱象以及腐败问题。

因此，在跨文化融合过程中，境外国企国资应当坚持互利共赢原则，加强与境外政府、媒体、企业、社区等社会各界公共关系建设，营造良好的外部环境。同时，企业文化还要与廉政建设相一致，按照依法治国与以德治国相结合、社会诚信建设的治理要求，在企业文化形成过程中嵌入廉政建设。

三、优化境外国企国资业务运行制度

（一）资金管理

随着资金自主使用权下放至企业，资金活动乱象频发，资金的安全性难以得到有效保障。从国内企业内部控制来看，往往强调资金保管安全问题，而缺少对于资金价值安全的考虑。然而在境外国企国资管理中，理财工具种类较多，公允价值理论成熟，企业对于尚无特定用途的闲余资金往往不会以银行存款的形式进行保管，因而增加了资金安全管理的难度。

为防止境外企业的“倒短”行为，在使用时企业应形成以目标收益率与实际收益率为界限的收益率浮动区间，为资金安全提供有效的控制手段。同时，除了对利率风险大的实行管控外，对于以外币形式管理的货币资金还要充分考虑资金的汇率风险，防范货币贬值造成的国有资产流失损失。

（二）筹资管理

在国内市场中，由于股权融资成本远低于债券融资成本以及供给侧改革下以债转股形式满足去杠杆要求，企业倾向于进行股权融资。然而境外国企往往以债权融资为首选，一方面企业股权融资需要满足一系列上市要求，另一方面国外的银行融资成本普遍较低。因此，在境外筹资管理上，应重新设计筹资途径的选择机制，完善企业债权融资机制，实现债权融资常态化管理，同时加强对于股权融资风险的监管，充分了解境外资本市场筹资环境。

（三）投资管理

在投资管理上，企业应根据投资形式，设计差异化管理。第一种，对于购买境外金融工具，包括股票、债权、期权等行为，在投资前进行充分的可行性研究以及专家论证，重点防范利用国有资本从事关联交易、投机倒把等非正常资本市场活动。第二种，对于在境外成立的实体公司，要保证企业经营的独立性与自主性，包括对所在国合法性审查、政治风险论证、经济收益评估等内容。国企对于政府的义务更多是定期足额上缴国有资本经营收益的30%，国资委也要从“管人、管事、管企业”向“管资本”进行转变，减少政府干预。

（四）营运管理

境外国企国资的营运管理主要包括采购管理与销售管理。

境外国企采购活动面临着从国内市场向国际市场转变的压力与威胁。由于存在信息不对称，仅凭借竞标文件难以对供应商进行客观、准确评价，而且投标人可能存在低价竞争的心理，对投标人综合实力的竞争具有局限性。因此，企业应基于境外供应商市场环境重新设计招投标机制，加强投标人资质、信誉、财力等方面的调研，对于频繁低价的采购行为可以建立预选供应商库或者框架协议，通过长期合作强化对于交易双方的约束。

而在销售环节，要重点防控境外企业的倾销行为。比如，2015年欧盟对外宣布将对进口取向硅钢征收6个月的税率为28.7%的临时反倾销税，其中就包括武钢与宝钢。因此，境外企业销售要严控定价环节，通过市场调研、资产评估、合作谈判等方式确定资产公允价值，保证资产价值与销售价格相匹配，避免质优价低销售导致的国有资产流失。

（五）资产管理

企业内部资产管理相对薄弱，表现为产权主体界定不清晰，导致资金投入与产权所有不匹配；资产登记范围不完整，无法及时掌握境外国有资产状态；资产使用规定不明确，难以进行有效的分类管控；资产评估过程不科学，资产价值缺少公允价值基础。

因此在资产管理中，首先要明确产权问题，避免后期产权纠纷带来的资产流失损失。对于境外提供的固定资产或者无形资产，比如土地使用权问题，应在取得时确定资产的使用期限和标准，避免外方违约收回资产，或者以资产为抵押取得的资金链断裂。在资产计价上，选择更加符合资产使用环境的计价方法反映资产价值、计提资产减值、计量相关损益，满足资产信息决策有用目标。在资产报告中，建立资产实时报告制度，并定期对资产组织清查盘点，及时反映资产存量情况。

（六）预算管理

境外国企国资管理造成国有资产流失的原因之一在于预算软约束，即资金使用缺少控制机制，资金使用过程不清晰、不规范。管好资金首先要抓住预算这个“龙头”，预算是实现境外国企国资管理事权与财权相匹配的重要手段。对于境外国企国资的资金使用情况，应以国有资本经营预算为抓手进行控制，完善预算全过程管控，做到“预算前提申请、无预算不执行”，通过对预算情况的监管为国资委“管资本”提供一个抓手。

（七）合同管理

企业的资金管理、投融资管理、资产管理、采购管理、销售管理等活动都需要合同作为保障。在合同谈判中综合考虑法律风险、金融风险、劳工风险、政治风险等因素对于合同履行的影响；在合同签订中要明确合同条款，明确潜在的违约责任，同时征询当地律师意见避免合同中存在对企业不利条款；在合同执行中对合同执行进度进行跟踪确认，及时发现合同履行方的违约行为，比如在工程项目实施过程中施工方是否存在业务外包行为。

（八）信息系统

信息系统是连接企业内部各个部门、境外子公司与母公司、境外企业与国资委等主体之间的有效手段。信息不对称以及信息失真等问题是造成国资委对境外国企国资监管缺失或薄弱的重要原因。因此，对于境外国企国资的监管应充分发挥信息系统的作用，包括人事系统、资金系统、资产系统和财务报告系统，对人力资源及岗位设置、资金使用流转过程、资产形态与价值、财务报告等内容实现信息互通与共享，并在各系统中实现信息数据制衡，便于国资委进行实时监管。

四、完善境外国企国资监督问责机制

（一）绩效评价

绩效评价是监督问责的重要基础。一方面，绩效评价缺失使企业人员缺少相应的责任意识，无法保证在业务履职过程中保持严谨、专业、客观的态度。另一方面，评价指标设计的合理性又会对员工情绪及管理决策产生影响。

因此，境外国企国资管理中首先要建立绩效评价机制。具体来看，对人员实施经济责任审计，重点判断经济权力行使情况，加强对权利寻租与腐败的治理作用。对业务实施事后评价，包括预算绩效评价、资产绩效评价、采购绩效评价、工程项目绩效评价等，关注业务执行的效率效果。另外，在绩效评价体系设计上，应重点反映境外国企国资管理中环境特殊性以及业务异质性，构建具有监督评价与激励促进双重作用的绩效评价指标体系。

（二）奖惩机制

依据十八届四中全会“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”以及《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》等有关规定，境外企业应建立有效的奖惩机制，对于违规经营的行为，根据损失程度、问题性质等，对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理。另外，对于未纳入外部法律法规追责范围的情形，企业还应建立单位内部奖惩机制，对于未执行内部管理要求但未产生直接经济后果的行为，可以采用重新执行、自我检讨、通报批评等方式，对内部控制管理细节予以强化；相应地，对于对企业经营产生重大贡献的情况，也应建立有效的奖励激励机制，强化企业人员的主人翁意识，营造以积极健康的义利观为基础的企业文化。

（本栏目责任编辑：王光俊）