推进脱贫攻坚决胜全面小康

陈江生　宫奕璐

贫困问题当前仍然在全世界广泛存在，尤其是在发展中国家。中国为了攻克這一难题做出了巨大努力。改革开放以来，中国扶贫取得了巨大成就，已经有七亿多人成功实现脱贫。为了使更多贫困人口顺利脱贫、使现有贫困地区摘掉贫困的帽子，打赢脱贫攻坚战，中国将在“十三五”期间实施精准脱贫，决胜全面小康。

中国反贫困历程及其取得的成绩

作为世界上最大的发展中国家，中国在1978年有未解决温饱人口2.5亿。为了消除贫困，中国实行了改革开放，坚持以经济建设为中心，实现了经济总体大发展，国家的整体财富、人均财富拥有量都得到大幅增长。同时，中国坚持把扶贫纳入社会规划和年度计划中，不断加大扶贫工作力度，不断为此推出新的对应政策。经过不懈努力，扶贫事业取得了举世瞩目的成绩。

1978年至1985年间，中国反贫困的主要手段是：第一，通过在农村普遍实行家庭联产承包责任制，全面推动农村经济体制改革，发展和提高农村生产力，以提高农民的收入和生活水平。第二，通过救助式扶贫等反贫困措施，对贫困人口进行帮扶。这两项措施取得了显著的成效。据相关数据统计，在此阶段，中国未解决温饱的贫困人口缩减至1.25亿。1986年至1993年间，国家一边通过采取计划性、针对性的扶贫工作来推进反贫困，一边从原先以救济为主转变为以经济开发为主的方式，通过集中大量的人力、物力和财力搞开发来推动反贫困。由于措施得当和推进有力，中国这个阶段的反贫困同样取得了辉煌的成绩，截至1993年底，中国农村尚未解决温饱的贫困人口减少至8000万。1994年，国务院颁布了中国第一个具有明确目标的反贫困文件《八七扶贫攻坚计划》。该文件指出，到2000年，中国力争基本解决8000万尚未解决温饱的农村人口问题。实践证明，这一阶段，全国贫困人口的温饱问题得以基本解决，农民收入大大提高，反贫困工作基本达到了《八七扶贫攻坚计划》设置的目标。2000年以来，通过扶贫重点西移，发展参与式扶贫，在解决贫困人口温饱问题的同时也注重防范返贫的发生措施，反贫困工作获得新的进展。到2015年“十二五”结束，贫困人口减少到5575万。根据国家统计局发布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》，中国农村贫困发生率从2000年的10.2%下降到了2015年的5.7%。

大量有针对性的扶贫工作强有力地带动了贫困人口的脱贫，有力地促进了贫困地区的经济发展，减少了区域之间的贫富差距，改善了贫困地区农村人口的生活条件，既实现了中国政府的反贫困目标，也为人类减贫事业做出了巨大贡献，成功地开辟了一条具有中国特色的反贫困之路。

中国反贫困工作面临的挑战

虽然中国在反贫困工作中取得了举世瞩目的成绩，但是由于中国幅员辽阔和各地的现实差异，反贫困仍具有相当的复杂性。反贫困过程中存在着大量亟待解决的问题。这些问题有些是长期存在的，有些是最新出现的。

由于旧中国长期积贫积弱，财富积累水平低，再加上中国国土辽阔、地形复杂等因素的作用，存在着许多长期制约人民走向富裕的因素。第一，基础设施建设条件较差。虽然新中国建立，特别是改革开放以来，中国人民为改善基础设施做出了大量的努力，但改善成果也受限于财富积累的时间，以及建设成本在一定发展阶段是否能够承担。而中国贫困地区多处于山区，自然条件差。这就造成了交通不便，公路、电力等基本公共设施条件差，抵御自然灾害能力较弱，出行难、饮水难、用电难等问题长期存在。第二，贫困地区教育相对落后。交通不便、贫困以及地形地貌等原因带来了贫困地区办教育的成本更高、困难更大，教育也就相对落后。在现阶段仍表现出义务教育的完成度较低，初中生因家庭经济原因而辍学的现象严重，存在教师学历偏低、综合素质偏差等诸多问题。第三，群众自我发展能力较弱，素质性贫困根深蒂固。由于教育相对落后，这些地区的群众对现代生产和生活的知识比较缺乏，理念也相对落后；由于偏僻和资源状况较差，这些地区的财富积累状况较差，使得当地群众不仅获取财富的知识和意识偏弱，甚至平均身体素质也相对偏弱，形成素质性贫困的积累。

进入新世纪以来，经过努力，中国大部分地方这些长期存在的问题有了较大的缓解，但同时也产生了一些新的问题。第一，素质性贫困有了新的特点。由于大批青壮年外出打工甚至成为城市新居民，贫困地区多为留守老人和儿童，生产经营能力较低，自我发展能力更加脆弱；因病因教返贫的现象凸显。第二，扶贫缺乏长效机制。国家和社会的关注使得扶贫有了较大的发展，但由于中国的扶贫开发工作与贫困地区其他建设项目之间缺乏有效的衔接、不同部门之间缺乏合力，因此资金和技术等资源得不到有效整合，不利于社会帮扶体系的建立健全，影响了扶贫工作的效率。第三，由于工作不到位或者方法需要改进乃至腐败等问题的共同作用，导致了对扶贫对象的数量数不清、对贫困对象瞄不准。很多非贫困人口被扶贫、被滥保，而真正贫困的人却未得到帮扶，很多扶贫地区的主要特点是区域瞄准，并没有识别到户。区域瞄准、整村推进等相关政策战略，受益的主要还是富户，并没有实实在在实现真扶贫、扶真贫的目标，导致富的越来越富，穷的越来越穷。根据中国社科院调查结果显示：在安徽、福建等五省市调查的低保家庭中，六成不是贫困家庭；有近八成的贫困户没有享受低保救助。扶持对象不准确就会导致相应一系列工作得不到很好的落实，项目不能准确安排，资金也得不到准确使用，同时使贫困地区内部收入的分配差距不断扩大。

解决贫困问题的方案

针对上述反贫困工作中存在的问题，为了在2020年实现全面小康，实现中国反贫困的决定性胜利，中国一方面继续增加扶贫力度，一方面提出了“精准扶贫”的方案。2013年，习近平总书记在湖南湘西考察扶贫开发工作时，首次提出“精准扶贫”，扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。[1]之后习近平总书记又在中央扶贫开发工作会议上再次强调，要提高反贫困工作的成效，必须坚持精准扶贫、精准脱贫，并指出：“扶贫开发，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”2015年6月，他在贵州调研时，进一步将精准扶贫思想概括为：“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。

“精准扶贫、精准脱贫”战略既是针对长期制约因素的总攻，更是对新出现的问题的精确应对。这一战略包含着六大方面的内容。

第一，扶持对象精准。反贫困工作的出发点就是要精准找到扶贫家庭和个人。准确识别贫困人口，剔除一些不准确的贫困人口统计数据，防止目标偏移，保证瞄准扶贫对象。用严格的否决性指标排除掉不合格的人群，大幅度降低人为操作的可能性，杜绝建档立卡过程中存在的一些明显造假行为。[2]确保贫困识别过程公开公正公平，真正做到贫困线以下的人群得到扶持。

第二，项目安排精准。要求反贫困工作要落实到具体的贫困项目上，选择的扶贫项目是能够切实产生扶贫效果的项目。中国政府为了进一步落实扶贫项目的效果，还特别提出了“五个一批”办法。即通过扶持生产就业、易地搬迁安置、生态保护、教育、推行低保政策各项工作，分批实现脱贫。如在环境恶劣、资源匮乏的地区，反贫困的方式则考虑易地搬迁安置；在存在一定发展条件的贫困地区，反贫困的方式则通过扶持生产就业来进行，以激發当地群众脱贫致富的积极性。

第三，资金使用精准。扶贫资金对于每一个贫困地区来说，无异于雪中送炭。因此，为了确保扶贫资金的精准使用，中国财政对以往的扶贫资金分配权力进行了改革，将该项资金的审批权下放至各基层政府，保证其对资金使用的自主权。除此之外，中国扶贫办还联合最高检察院对反贫困工作中可能出现的犯罪行为进行了集中整理，加强了防患于未然的工作。

第四，措施到户精准。中国政府致力于解决扶贫工作到户效率差的问题，特别提出了措施精准到户的要求。通过不断探索和建立贫困人口的受益机制，力图通过精准的到户措施，采取多种形式促进贫困地区的产业发展和贫困人口的创收增收。找准导致贫困家庭和人口的关键致贫原因，因户因人施策，真正做到因地因人制宜，发挥“造血扶贫”的作用。

第五，因村派人精准。由于贫困村经济发展相对落后，大量年轻人外出就业，村里老龄化严重，村干部整体水平偏低。这就导致村级治理不断处于弱化状态，这也是导致贫困的一个重要原因。为了加大村级精准扶贫的力度，上级政府通过驻村工作队的方式，提高各个村的管理水平和扶贫能力。目前，中国政府共向各地贫困村选派驻村工作队约13万个，派出驻村干部约50万人。通过这样的方式，做好对村级精准扶贫工作的有效监督，让贫困地区和人口真正享受到反贫困工作带来的实惠。

第六，脱贫成效精准。也就是说要使中国政府开展的每一项扶贫工作的成果真实有效。只有脱贫成效精准，才能促使中国的反贫困工作能够持续开展。而要想确保脱贫成效精准，就必须做好对各项反贫困工作成效的科学考评。科学合理的考评体系，一方面可以激励各地反贫困工作的进一步改进和完善，另一方面还能够防止对反贫困成果的虚报和造假行为。因此，反贫困工作成效的考核现由中国扶贫办每年定期组织开展，并委托相应的机构进行第三方评估，保证扶贫成果真实可靠，防止贫困人口“被脱贫”的现象发生。

展望反贫困，决胜全面小康

“精准扶贫、精准脱贫”战略的提出和实施标志着中国反贫困工作进入了一个新阶段，也表明中国的反贫困从原先的大规模区域发展为主的扶贫战略转向区域发展与家庭能力建设并重。反贫困理念的彻底转变不仅调整了中国反贫困采取的手段，更是对中国扶贫开发体制等多个方面都产生了重要影响，将推动中国完全脱贫攻坚，实现全面小康。

从已经进行的战略实施效果看，成效是显著的。2016年，中国居民可支配收入增长了6.3%，农村贫困人口减少1240万，易地扶贫搬迁人口超过240万。通过理清反贫困工作的开展思路、明晰了帮扶规划，使贫困地区人口的思想观念大幅度转变，有效促进了贫困地区的基础设施、产业发展、人居环境、公共服务等多个方面的发展。

对于2017年政府工作报告中所要求的“要深入实施精准扶贫精准脱贫，今年再减少农村贫困人口1000万以上，完成易地扶贫搬迁340万人”任务，以中国当前的国力和准备投入的人力物力，以及精准扶贫的实施情况看，按时完成是可以预期的必然结果。

从中期看，战略的推进所带来的投入程度和反贫困效率的不断增加，对于完成中央扶贫开发工作会议要求的：要稳定实现并保障扶贫对象的吃穿、义务教育、基本医疗和住房等方面；要使得贫困地区农民的人均纯收入增幅高于全国平均水平；要使得基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，并缩小贫富差距，使每一个贫困人口都找到适合的致富之路，同步进入小康社会，将有着决定性的意义。我们期待，到2020年，长期存在于贫困地区的基础设施差，教育水平低，新产生的机制问题，人口素质问题，扶贫对象失真等问题都能得到较好的解决。

从长期看，在中国向第二个一百年目标前进的历程中，“消除贫困、改善民生、实现共同富裕”[3]将在每一个节点取得显著的成效，中国将力争在“精准”的扶贫工作中不让每一个国民掉队，贫困人口物质生活的绝对贫困将随着国家社会的发展逐渐消失。

（第一作者系中共中央党校马克思主义学院副院长、教授、博导；第二作者单位：中共中央党校研究生院）

（责任编辑：徐海娜）

[1] 《习近平的“扶贫观”：因地制宜“真扶贫，扶真贫”》，人民网，2014年10月17日。http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html

[2] 汪三贵，刘禾：《“六个精准”是精准扶贫的本质要求——习近平精准扶贫系列论述探析》，载《毛泽东邓小平理论研究》，2016年第1期。

[3] 《习近平的“扶贫观”：因地制宜“真扶贫，扶真贫”》，人民网，2014年10月17日。http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html