完善我国预算监督的思考

摘 要：预算监督权是现代法治国家立法机关所普遍享有的一种重要权力，被形象地比喻为控制政府“钱袋子”的权力，是立法监督行政最有效的途径。人大通过行使预算监督权对政府预算进行全方位的监督从而达到控制政府权力扩张的目的，因此，强化人大对政府预算的审批与监督权，是推动预算民主实现的重要路径之一。

关键词：预算监督；人大预算监督权；财政民主

预算监督权是现代法治国家立法机关所普遍享有的一种重要权力，被形象地比喻为控制政府“钱袋子”的权力。立宪主义下的立法机关从一开始就具有的权力制衡的属性，反映了人民当家作主的要求。立法监督行政，是现代法治国家实现民主、实现民意的重要设计。在立法机关享有的监督权中，预算监督无疑是最不可或缺的监督机制。“为民众看紧荷包”原本就是当初创造民意代表机关的主要原因之一。立法机关通过监督预算法案来威慑政府。立法机关一旦全面控制了政府的财政预算资金，就牢牢扼住了政府的“咽喉”，毋庸置疑，要实现预算民主性，必须强化立法机关对政府预算的监督权，促进预算制度由“行政主导”向“议会主导”发展。

我国的宪法、法律赋予了立法机关全国和地方各级人民代表大会（文中以下简称“人大”）预算监督的权力和职责，如何强化人大预算监督权的实效性，切实地发挥人大预算监督的威慑力，是各级人大应不断探索的任务，也是理论工作者所面临的有意义的实践课题。

一、完善与人大预算监督相关的法律制度

（一）修改宪法和组织法，为完善现代预算制度打造“黄金底座”

“对于政府公权力的最为有效的制约和归责莫过于财政制约。”就人大的政府监督职能而言，其审查与批准预算法案的权力和监督预、决算执行的权力乃是它控制政府权力的主要手段。当前我国1982年宪法基本上确立了人大作为我国的代议机关审查和批准预算法案中的地位和作用，但是离我国建立、事后监督、事中监督与事前监督相结合、内部监督和外部监督相协调的全面预算监督制度模式还有一定的距离。笔者建议应该借鉴美国经验，修改宪法和组织法，赋予人大及其常务委员会更多的权力，以制约日益膨胀的行政权力，比如在宪法第三章第一节第62条第10项增加一目作为第二目：“国家费用的一切收支计划都必须纳入财政预算，并根据人民代表大会的决议执行。”

（二）完善预算法律制度，加强财政法治

确立“坚持以人为本、取之于民、用之于民，健全国家对预算的管理，保障财政职能作用的发挥，促进经济社会和人的全面发展”为立法宗旨。修改与现代预算法理念相冲突的有关法律，理顺各个有关预算的法律之间的关系。首先，修改与预算法相冲突的农业法、教育法、科学技术法等，理顺各个法律之间的逻辑关系。其次，修改审计法，我国《审计法》和《审计法实施条例》确立的是以预算执行监督为主，效益监督为辅的审计监督模式，此模式不符合现代预算法强调以效益监督为主的预算监督理念，应该把财政收支的效益列为重点监督对象，并作出详细的程序设计。

二、建立人大对预算编制监督的法律制度

毋庸置疑，预算资金的配置必然要求体现民意，体现预算的民主性，而预算对民主的诉求，必然通过制度予以落实。从人类历史长河的经验看，制度的最佳选择只能是依靠法律。

预算编制是整个预算过程中的第一个环节和预算民主性的基础保障环节，也是人大实现对预算监督的第一个步骤。笔者认为，预算监督应当从预算的编制入手，对预算安排进行审核，同时对预算需要有整体上的把握，能够有重点、分环节、选时机地安排布置检查，在第一时间就掌握监督的主动权。我国人大在预算编制这一环节监督上还是缺失的，笔者建议应当设立人大预算办公室专门对预算编制进行监督，将人大预算监督的行使时间提前，建立实时跟踪纪录制度，发布政府预算草案的经济分析报告，协助编写预算计划并独立地编制一整套预算，供人大参考，从而使人大能够拿出一部预算优先安排项目草案。人大对预算编制过程进行监督，体现了人大监督的主动性，使国家预算能够真正体现出民众的意志，提高预算民主性、法治性。

三、完善人大对预算审批监督的法律制度

首先，改变要人大的审批权限不清的状况，科学划分人大与政府的权力。明确各级人大对政府预算草案的审批决策权，更重要的是让该项权力具体化，让大人对预算审批监督的权力不是一个简单的名词，而是具体的、可操作的、有效的。应赋予人大对政府预算案的修正权与否决权，预算草案的修正权是指人大对政府预算草案的实质内容，根据社会公众的需求偏好、利益诉求而进行改动，如预算收支数额、对各政府部门的预算数额进行改动的权力；预算草案否决权是指应赋予人大具有否定政府预算草案的权力，这两项权力是现代议會中式最重要的权力。还要赋予人大对预算的最终决定权，使人大拥有监督政府钱袋子权力的重要途径，使人大成为公众钱袋的守护者，真正实现预算民主。

其次，要改变人大审批监督预算的能力不高的现状。笔者认为，要改变这一现状，一方面要提高人大代表的知识水平，作为国家权力机关组成人员的人大代表的业务水平和知识能力的高低将直接影响到人大监督作用的有效发挥，虽然人大代表的业务能力和综合素质已经逐届提高，但是作为人民利益的代表，各级人大代表这个群体必须要做到具有充分的代表性，能代表各阶层、各领域的民众，所以就必须使各个政党团体、各阶层、各地区、各民族都有一定比例的代表名额，充分吸收法律界和经济学界的人员能进入代表行列，提高人大代表的预算知识水平，加强对政府预算的监督，真正实现预算民主。另一方面，笔者建议在县级以上人民代表大会中设立预算委员会，由会计、经济、法律方面的专家组成，协助地方各级人大行使预算审批权，协助地方各级人大常委会行使预算调整审批权以及决算审批权。预算委员会应通过预算信息管理系统，审查政府各预算部门的收入支出的合法性、合理性以及科学性；赋予预算委员会预算建议权，对政府部门报送的预算草案不合法或不合理的内容，预算委员会可以建议预算编制部门予以修改，还可以建议审批机关对预算编制部门拒绝修改的预算草案中不合法或者不合理内容予以否决；预算委员会下设专门小组，与预算支出的政府各个部门相对应，对相应部门收支预算的专门审查。

再次，改革预算审批方式与程序。前文已经论述我国目前预算审批采用综合审批方式，致使预算草案的审批结果会出现要么全部反对要么全部通过的“全有或者全无”结果，预算草案局部不合理会影响到预算草案的整体效果。从逻辑上说，一个预算案，如果有合理的地方，也有不合理的地方，正确的审批做法，应该是留下合理的，修改不合理的，而不应该有着要么通过，要么只能放弃这样的选择。所以笔者建议采取预算草案分项审批的方式，就是在审批时将一个大的预算草案分解，按照其性质、部门等要素变成一些小的议案，如果审批部门对任何一个小议案有疑问，相关部门就可以僅仅针对这个小议案做回答。这样做的好处，就在于它打破了原有的“要么都不过，要么都过”这样的情况，细分造就了如果某个地方明显不合法或者不合理，那么就直接否定这一点，不会伤及其他合法合理的地方。加强预算的监督，还应当改革预算审批的程序，在前文我们论述了由于人大会期比较短暂，全面细致的审查很难做到。笔者认为在现有的体制下延长人大会议的会期是不现实的也是没有必要的，建议应当强化人大对预算草案初审机制，改革人大审批预算草案的流程。笔者觉得，预算审批的流程可以参照《立法法》规定中的立法程序建立预算草案的“三审机制”，具体操作设计为：在第一审程序中，由预算委员会初步对政府预算草案进行审查，听取人大预算办公室对政府预算草案的经济分析报告和预计报告，开设预算听证会听取社会公众对预算草案的意见，审查政府预算草案是否涉及到中涉及社会公众关心热点项目、重点项目，是否合法、合理的编制预算草案，并向政府提出预算修正案，这一修改建议不具有强制力。在第二审程序中，由预算委员会听取政府对预算草案的说明以及是否变更说明，由预算委员会下设的各个小组审查部门预算，对各部门预算草案进行充分讨论，由预算委员会根据讨论意见提出进一步的修正意见。第二审程序主要体现人大与政府之间的交流沟通，增强了预算草案的科学性、民主性，是实现预算民主的重要环节。最后进入第三审程序，由人大代表对政府的预算草案进行最终审议。建立预算草案的“三审机制”将增强人大对预算的监督力，进一步推进预算民主。这样的程序，或许可以在现有的人大会议期间，即不延长会议的时间，同时又可以对我国预算审批的程序进行一些改进。

四、建立人大预算审计法律制度

任何一项没有约束的权力必然会膨胀，都会难以避免地造成权力的失衡，滋生腐败，因此，必须用公权力来制约公权力即“以权控权”，保障公民权利。即从预算编制、执行、监督各个环节构建分离的权力制约机制，制约机制中审计机关的独立性至关重要。我国当前所采用的预算审计模式是行政审计模式，审计机构隶属于政府部门，人大没有对政府预算进行审计的权力。此种审计机构隶属于政府部门的模式，形成了政府机关自己审计自己的尴尬境地，政府机关既是运动员又是裁判员的模式很难保证预算审计的独立性，审计的真实可靠性也大打折扣。所以笔者认为，改进我国预算审计制度，首先就应该在审计机构的设置上进行思考，我们不妨借鉴一下现在世界上主流的审计模式。当前世界审计模式主要有以下几种（参见图表1）。

现今世界上，已经建立国家审计制度的，一共有160多个国家。其中有70%以上的国家均是采用的以英国与美国为代表的“立法型模式”，审计机关完全独立于政府机构，直接对立法机构负责，此种模式是目前世界审计制度的主流。就美国为例，是在国会下设立总会计署，由总会计署负责对联邦政府决算进行审核。总会计署是独立的专职审计监督部门，它只对国会负责，其主要职责包含以下几方面：一是监督政府各部门财政业务的合法性和合理性；二是为国会提供财政信息，制定财政规章及报表制度等。国会行使预算执行监督权的过程中，主要财务信息来自于总会计署。这种立法型的预算审计模式具有高度独立性的优势。所以笔者认为：借鉴英、美模式，建立立法型的审计模式。将原本隶属于政府部门的审计部门属全部移植到人大控制之下，审计部门对人大负责，加强审计部门的独立性；使审计部门协助人大监督政府各部门财政业务的合法性与真实性；并为人大提供预算财务信息，制定政府机关财务活动的报告制度。这种立法型的预算审计模式有利于建立专业化、科学化的预算监督制度，成立独立于政府部门的审计机关是人大切实行使预算监督权和实现预算民主的题中之意。

参考文献：

[1]任喜荣.《预算监督与财政民主：人大预算监督权的成长》.华东政法学院学报，2009年第5期

[2]朱大旗.《着力加强人大对预算全方位的审查监督》.《中国财政》，2015年第1期

[3]朱孔武.《财政立宪主义研究》.法律出版社，2006年版

[4]周刚志.《论公共财政与宪政国家—作为财政宪法学的一种理论前言》.北京大学出版社，2005年版

作者简介：

刘崇娜（1983.4～），女，山东烟台人，中共佛山市委党校，讲师，上海财经大学博士，研究方向：法律经济学，宪政经济学。

项目：本文为广东省哲学社会科学“十二五”规划2015年度青年项目“宪法视角下的预算民主研究”（GD15YFX03）的阶段性成果。