浅析我国的信访制度——解释的视角

摘 要：信访制度极具中国特色，其产生与发展与我国的历史文化、社会背景、法治进程都息息相关。本文从法理学解释的角度出发，对我国信访制度从文化、效益和社会方面进行剖析，有利于洞悉我国信访制度的现状，指明我国信访制度的发展方向。

关键词：信访制度；文化解释；效益解释；社会解释

一、信访制度的产生与发展——文化解释的视角

“没有普适性的法律文化和法律制度，只有具体的、适合特定文化背景的法律文化和法律制度。”①信访制度在我国已有四千多年的历史，其文化底蕴深厚、发展根基坚实，一直作为民意表达和纠纷解决的重要手段调整着社会关系。信访制度与我们的民族文化和特性无法割舍，最明显的表现就是，在英文中找不到和“信访”一词相对应的英文单词②，虽然国外存在与信访相类似的制度，但在设计理念、运行模式方面都有很大不同。

以下分两个时间段对我国信访及其法律制度的文化根基进行概述：

1.新中国成立前的信访制度

新中国成立之前，我国逐步经历了奴隶社会、封建社会等阶段，信访活动自原始社会末期萌芽以来，数量逐步增加，国家也相应地设立了处理信访问题的官职和机构，《尚书》中记载的官职“纳言”[1]、西周的路鼓制和肺石制、西晋的登闻鼓制度等均为信访制度的体现。

信访制度之所以能够得到发展，原因在于整个中华文化的背景。一方面，基于集权的政治文化，人们对于皇帝存在崇拜，在利益受到损害时认为皇帝能够为自己申冤，从而进行了大量的信访活动；另一方面，基于儒家民本主义的思想文化，统治者推行德治和仁政，为了政权稳定和长远利益，统治者愿意通过信访制度来释放民怨、监督官吏，从而推动了信访制度的正规化、法律化，甚至形成了对信访的路径依赖。

2.新中国成立后的信访制度

这一时期的信访制度最初表现为毛泽东等国家领导人对各地来信的处理，后来多次全国信访工作会议的召开以及相关法律法规的颁布极大地推进了信访制度的发展。

新中国成立后，尤其是实行社会主义市场经济和改革开放以来，我们高举中国特色社会主义旗帜，建设社会主义国家，使得社会主义文化广为传播，并影响着人们的世界观、人生观和价值观。同时，国家提出了依法治国的基本方略，2005年国务院新颁布的《信访条例》③为信访提供了明确的官方定义和法律保障，使得信访制度在法治的引导下进一步的规范化、明确化。在这一愈发开放、自由、民主的文化环境中，人们的思想逐步解放，利益诉求的表达也更加积极，多元文化及多元利益更为明显，为信访及其法律制度的发展和完善提供了广阔的空间。

二、信访制度的建立与选择——效益解释的视角

1.信访制度的成本收益分析

成本，是指某项法律决定导致当事人或整个社会支付的费用，包括直接支出的成本和机会成本。收益，是指因法律本身的完善与法律服务质量的改进给当事人或社会带来的效益，包括无形的收益和有形的收益。此处的成本收益分析就是要对信访制度的成本和收益进行计算和权衡，从而评价其可取性并寻找利益最大化的方案。

（1）成本分析：就直接支出的成本而言，信访法律制度的调研、论证、制定、修改需要人力物力，信访局的设立和工作人员的安排也需要成本。根据西方经济学的基本假设，如果将政府看作理性经济人，就需要合理配置立法、司法和执法资源，衡量信访救济与其他救济的成本，进而选择以最少的投入获得最大的产出；如果将信访人看作理性经济人，那么他在选择救济途径时必然会将信访与诉讼、仲裁等进行比较，从而选择能够实现自我利益最大化的途径。

就机会成本而言，国家在信访制度上投入较多可能造成诉讼、仲裁等机制建设领域的损失，信访机构在非属自己常规管辖的信访范围也会付出额外的成本，而当事人进行信访而放弃或者不便进行诉讼、私力救济等，其因此而遭受的损失也构成信访制度的机会成本。

就我国信访制度的现状而言，可以说其成本居高不下。一方面，政府和信访机构成本较大。政府需要应对越来越多的上访者，其安置、劝返带来了成本支出的增加；我国信访机构数量众多、种类不一，社会责任重大但实际权力有限，其应对信访的成本也十分巨大。另一方面，信访人的信访成本巨大。他们在地方和北京徘徊转圈，时间上几年到几十年很常见，财力消耗上几万、几十万也不足为奇。[2]

（2）收益分析：就有形的收益而言，信访人可以通过信访程序保障权利、获得物质赔偿；政府可以尽可能地解决纠纷、维护社会稳定和秩序，从而带来经济、行政上的物质收益。

就无形的收益而言，信访人可以通过信访程序提升对自身尊严的认可，同时增强对国家功能的确信；政府则可以增强自己的公信力，伸张社会正义，促进社会的和谐与安宁。

从我国信访制度的运行来看，信访人对有形收益的追求大于无形收益，往往怀着“信访不信法”、“闹了才能赔”的想法进行信访。而政府通过信访制度获得的收益是有限的，通过信访得到的救济往往对信访人确信观念的提升、政府公信力的提升作用不大。

2.信访制度的供给需求分析

此处的供给，是指国家不同机关之间产生的不同类别的法律，以及社会上之有效的纠纷解决机制。此处的需求，是指人们对官方法律服务的期待。信访制度的供给需求分析是要根据供给与需求的变化，寻找供需平衡点的变化。

（1）供给分析：一方面，信访制度的选择是司法诉讼供给不足的结果。当事人在需要寻求权利救济时，如果诉讼成本过高或诉讼服务质量较差，就可能选择信访替代诉讼。就我国现状而言，与行政诉讼相比，信访救济经济成本更低、更有利于冲破关系网的束缚④，增强裁定的相对独立性，甚至在救济的作用上胜过诉讼救济；与行政复议相比，信访救济不存在与行政诉讼的适用顺序等问题，更加灵活簡便。

另一方面，我国的信访制度本身也存在着供给不足的情况。实践中违法不接受信访甚至阻拦信访、变相惩治信访者的情况时有发生，所提供的法律模式无法满足人们对于信访的期待。可见，信访尤其是其法律制度的供给还有待提高，需要加大投入、增加服务人员。

（2）需求分析：人们对于信访制度的期待无疑是在不断增强的。一方面，随着人们受教育程度的不断提高，社会公众的法律知识极大丰富，对于利益表达和权利保障的途径的理解就更加深入。另一方面，作为诉讼救济的替代方法，当诉讼救济供给不足、需求下降时，信访救济的需求就会上升。

可见，从效益解释的角度来看，信访制度成本大于收益，供给无法满足需求，这说明我国的信访制度存在一些问题，需要进行改善。但是，不容忽视的是，信访制度的成本收益比较在某些情况下优于诉讼的成本收益比较，这说明信访制度有其优越性和存在的必要性。

三、信访制度的作用与实效——社会解释的角度

1.信访制度的社会背景

信访是存在于现实生活中的特定的社会现象，由此产生的信访制度也有着深刻的社会背景。关于社会公众为什么在纠纷解决中偏好信访的问题，学界有两种观点，一是认为信访是人们理性选择的结果[3]，二是认为社会已经形成了对信访的路径依赖。[4]信访制度作为一种扎根在社会中的“活法”，与社会在长期发展过程中形成的以上两种社会观念自然密不可分。

除此之外，信访制度更是脱胎于新形势下的社会背景。一方面，随着计算机的普及，社会呈现网络化的趋势，消息传播明显加快，社会舆论的波及范围明显加大，人们对于信访行为也有了更多的习得来源和实践空间；另一方面，我国宪法赋予了公民批评、建议、申诉、控告和检举的权利⑤，随着社会开放性与容纳度的提高，人们对于自己的民主权利和诉求表达有了更高的欲望，无疑也催化着信访制度的发展。

2.社会控制的手段

法的社会解释将法律最基本的功能定位于社会控制的实现，“法不是规范的价值和理想，也不是规范的形式，而是政府的控制”。⑥

目前，我国正出于社会转型的关键时期，社会各方面都在发生深刻的变化，同时，这一时期的社会矛盾也最为突出。国家通过信访制度的引导，拓宽民意表达途径、沟通社会与高层决策，是对社会声音的倾听，也是对社会的有效控制，是构建社会主义和谐社会的必然要求。

3.信访制度的社会实效

信访制度的评价关键在于其实际效果如何，在于其社会效益是否积极。必须承认，信访制度在一定程度上对利益诉求的表达、争议的解决、正义的维护、社会秩序的恢复等方面有着不可替代的作用，更是与我国社会主义初级阶段发展状况相适应的一种途径。但是，信访制度也造成了许多消极的后果，如因信访中公民与国家之间的矛盾产生的群体性事件、突发性事件等。这两方面的社会效益都需要我们予以关注，不能因为信访制度的尚不完善而完全否认其社会功能，而应当在实践的过程中予以扬弃。

四、信访制度的道路选择

极具中国特色的信访制度从其产生、发展到不断完善，一直根植文化传统，承载社会期待，其发展道路选择蕴含着效益的分析和利弊的取舍。总体而言，信访制度有其存在的必要性，对于我国社会的发展有着不可忽视的作用；同时，信访制度又有其改革的必要性，需要将其与其他救济机制协调，实现社会整体利益的最大化。

1.信访制度存在的必要性

一方面，我国长期以来的文化传统根深蒂固，“向上”信访的社会现象在短期内不会消失，信访制度作为适应民族文化的制度也会长期存在；

另一方面，基于社会现实的情况，我们目前无法找到信访制度的替代者，原因在于信访制度涉及的国家机构和社会活动范围十分广泛，具备了诸如批评、检举、请愿、建议、纠纷解决等多种功能，其成本收益比较上的优势也导致了其存在的必然性。

2.信访制度的改进完善

首先，信访制度的完善要以社会的需要为依据。基于目前信访制度成本高、收益不足，需求大、供给不足的状况，应当加大制度建设投入，完善并落实《信访条例》等法律规定，加强监督管理，寻求公民诉求与国家制度的平衡点。

其次，信访制度的完善要与其他的救济机制尤其是诉讼机制相协调，将信访纳入法治的轨道，使其在发挥“上传下达”的沟通作用的同时不会损害司法的权威，从而实现社会效益的最大化。

注释：

①徐亚文著：《西方法理学新论——解释的视角》，武汉大学出版社2010年10月第1版，第157页.

②参见：李秋学：《英文文献中“信访”等词语用法评析》，参见http：//www.fane.cn/2009/03/09/2048227/，2015年12月9日最后访问.

③国务院《信访条例》第2条，第431号，2005年1月5日.

④周悦德：《成本分析语境下的信访制度思考》，载《三江论坛》2008年7月刊.

⑤《中华人民共和国宪法》第41条，1982年12月4日.

⑥转引自：徐亚文著：《西方法理学新论——解释的视角》，武汉大学出版社2010年10月第1版，第31页.

参考文献：

[1]刘作翔.法律文化理论[M].商务印书馆，1999年版.第71～73页.

[2]苏永通.“上访村”的日子[N].南方周末，2004年11月4日.

[3]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法研究，2004年第3期.

[4]李文玲.中國古代的“无讼”理念与现代“和谐”社会[J].甘肃社会科学，2006年第5期.

作者简介：

杨思益（1995.12～），女，籍贯：湖北恩施，学历：本科，研究方向：民商法。