公共价值范式的开放政府评估系统研究

○张航 庞绍堂



公共价值范式的开放政府评估系统研究

○张航 庞绍堂

公共领域的治理包含了各种追求公共价值的协商网络，人们之间的关系是在一种互相尊重和共同学习的背景下形成的，受到参与网络和合作的激励。创造公共价值是公共组织的目标，就实质利益及善政的固有价值而言，公共组织能够通过公共价值满足公众的需求和愿望。“开放政府”被看作是当前公共管理的一个前沿问题，也是对公共行政的未来影响深远的一个问题。通过透明、参与和协作这三大基石，开放政府能够创造更加多元的公共价值。试图通过一个公共价值框架来评估追求透明、参与和协作过程中创造出来的各种项目和政策产生的影响，考虑如何让作为行政机关民主实践的透明、参与和协作发挥功能，传递更多的公共价值。

开放政府；公共行政；公民参与；协同治理

开放政府活动当前在世界各国的政府中如火如荼的进行着，透明、参与和协作被看做是开放政府的三大支柱。在此浪潮下，我国也无法避开这一趋势。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十一次会议强调“投入更大精力抓好改革落实、压实责任提实要求抓实考核”，改革开放以来，中国的政治和行政体制改革与透明、参与、协作的开放政府理念紧密联系。建立开放政府不仅是我们行政体制改革的题中之义，也是实现中国特色社会主义民主的应有之义。另一方面，创造公共价值是公共组织的目标，就实质利益及善政的固有价值而言，公共组织能够通过公共价值满足公众的需求和愿望。在当下对新公共管理之后是什么的讨论中，公共价值范式的概念浮出水面。一个公共价值管理范式正在成为解决平衡民主和效率谜题的一个方法。*Stoker G.Public value management a new narrative for networked governance?.The American review of public administration,2006,36(1),pp41-57.无论如何，作为民主实践的透明、参与和协作的过程应被看作是行政行为和决策应具备的工具，而不是像现在一样被当作是行政行为的目标。将我们把开放政府的透明参与和协作看作行政行为和决策应具备的工具时，就可以探析政府通过透明、参与和协作创造的公共价值。

一 开放政府的全球背景

电子政府将公共组织暴露在新的信息技术下，使公共部门面临技术创新的巨大制度挑战。*Dawes S S.Governance in the digital age: A research and action framework for an uncertain future.Government Information Quarterly,2009,26(2),pp257-264.开放政府被认为是电子政府语境下的一个问题，同时也是对公共行政的未来影响深远的一个问题。*Harrison T M,Guerrero S,Burke G B,et al.Open government and e-government: democratic challenges from a public value perspective.Information Polity,2012,17(2),pp83-97.作为“公开”的一个不同的理想，它深深影响着科技驱动的公民协作，代表了电子政府范畴内的一个新发展。这个公开的理想反映了后工业社会背景下，因为信息通信技术发展而亟需解决的复杂的社会文化进程问题。开放政府并不是一个充斥政府内外各种新科技的代名词，而是一个社会力量要求通过IT技术去扮演更有力角色的政治竞技场，对IT社区协作文化的分析是理解开放政府的关键。很多学者都在呼吁倡导一种更具协作性的公共行政模式——开放政府。*Bingham,Lisa.Big ideas in collaborative public management.M.E.Sharpe,2008,pp1-4.

开放政府运动真正如火如荼地开展起来，要从2009年12月美国颁布《开放政府指令》算起。奥巴马总统在上任第一天颁布了两个处理“开放政府”问题的备忘录，以此来增强政府透明和科技创新。第一个是关于《信息自由法案》的备忘录，它鼓励政府机构对数据的查阅申请作出积极回应，《信息自由法案》具有政治目标，而备忘录直接聚焦于其政治目标——透明和问责，并指出科技是取得这些政治目标的关键手段。第二个是关于《透明和开放政府》的备忘录，正如《信息自由法案备忘录》中所指出的，一个开放政府的新纪元能够通过FOIA(Freedom of Information Act)遵从的透明来实现，《开放政府备忘录》同样将“透明”视为其目标之一，但与此同时还把“参与”和“协作”一同列入其目标之中。透明只是开放政府的其中一个特征，而获取公众信任也只是其中的一个好处。美国的开放政府走向一个更广泛的概念，负责任只是使得政府开放的一个部分，能够提高效率和效能的参与和协作同样要求政府变得更加开放。*Clinton W J.Memorandum for the heads of executive departments and agencies.Enhancing Learning and Education Through Technology,1999.备忘录将透明、参与和协作确立为开放政府的三大特征，这三大特征也被认为是开放政府的三大支柱：首先，政府必须是透明的——通过利用新的通讯技术，政府应该向公众传递其正在做什么的信息并加强问责；其次，政府应该是参与的，这要求通过公众参与政府事务来提高决策的质量；最后，政府应该是协作的，即行政部门和机构应该使用创新工具、方法和系统进行相互合作，并将非营利组织、企业和公众包含到其中，加强与公众的合作协同。备忘录同时指示管理和预算办公室在120天内颁布《开放政府指令》。*Obama B.Transparency and Open Government:Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies.2009.[2016-04-25].http://www.whitehouse.gov/thepressoffice/TransparencyandOpengovernment/

《开放政府指令》最终在2009年12月8日颁布，它明确规定将透明、参与和协作作为开放政府的基石，并要求联邦各机构采取几步走模式创造一个透明的文化。*Orszag P.Open government directive.Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies，2009.[2016-04-25].http://www.whitehouse.gov/open/documents/opengovernment-directive.奥巴马总统承诺利用先进的科学技术来提高并创造政府透明，同时进一步开放政府。*Jaeger P T,Bertot J C.Transparency and technological change:Ensuring equal and sustained public access to government information.Government Information Quarterly,2010,27(4),pp371-376.2010年1月22日，联邦机构被要求实现其数据及信息可以在新的Data.gov网站上被公开访问和获取。*Relly J E,Sabharwal M.Perceptions of transparency of government policymaking:A cross-national study.Government Information Quarterly,2009,26(1),pp148-157.《指令》指示联邦机构通过拓宽对政府信息的访问，提高政府信息质量，创造一个以让公众具有洞察力和专业能力为重点的开放政府文化并使之制度化，同时要形成一个研究人员、私人部门和公民社会之间具有高度影响力的协作关系来贯彻这些原则。具有开放新形式的政府和公民沟通潜能的新兴科技，被认为是这一创举的关键。《指令》同样指示相关联邦机构就任何可能对使用新科技实现开放政府目标造成阻碍的现有政策进行识别和修改，遵守《指令》的机构随即大量使用互联网和社交媒体来实现开放政府的相关要求。*Fact Sheet:Open Government Flagship Initiatives.[2016-04-25].http://www.whitehouse.gov/open/documents/flagship-initiatives.与之前的政府相比，“开放政府”的新奇之处确实很值得赞赏。20世纪90年代，克林顿政府的国家绩效评估委员会和随后的重塑政府伙伴关系，聚焦于后勤办公室利用技术去影响业务流程的提高，以及使用新兴的万维网让公众得以通过机构网站访问政府服务和项目信息，其主要目标是提高政府绩效，减少联邦政府规模。*Dawes S S.The Evolution and Continuing Challenges of E-Governance.Public Administration Review,2008,68(Supplement),ppS86-S102.布什政府的总统管理议程则聚焦于发展跨部门项目及平台以确保对相关服务和项目的访问更加简单化，同时减少提供政府信息的商务成本，增加联邦、州、地方及部落政府的信息共享，提高联邦政府的效率。*ountain J E.Central Issues in the Political Development of the Virtual State.2005.In M.Castells and G.Cardoso,eds.The Network Society:From Knowledge to Policy.Washington DC:Center for Transatlantic Relations,2005,pp149-181.相比而言，开放政府的目标是让联邦机构的信息和决策面向公众，并以此来创造一种民主架构培养公民对政府工作结果的社会和政治判断能力。*Fung A.Open Government and Open Society.In D.Lathrop and L.Ruma,eds.Open Government: Collaboration,Transparency,and Participation in Practice.O’Reilly Media,Inc.，2010，pp105-113.奥巴马政府使用包罗万象的科技旨在增加政府透明，或至少增加人们能够访问的政府信息的数量。具体则表现为利用电子政府提供政府记录的访问以及聚焦于政府信息的主动释放。对政府数据和档案更广泛的访问，政府机构内部提供和预测决策过程信息的能力，以及在这样的决策过程中负责任地与机构领导接触的可能性，这些都是处于开放政府视野核心不断增量的民主行为。

欧盟与美国齐头并进，大力开展开放政府运动。早在2003年，欧盟关于重复利用公共部门信息的指示就提出，只要可能档案就应该通过电子途径为人们获取。欧盟现在通过操作一个网站项目，鼓励其成员国发展自己的开放数据网站。2009年10月，英国首先发起Data.gov.uk网站，因而成为继美国之后第一个创造开放政府数据类似网站的国家。2011年9月20日，巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国和美国共同发起了一个多边计划，后来发展成为多国开放政府伙伴关系(Open Government Partnership，以下简称OGP)，试图将透明、参与和协作的民主思想传播到全球。想要加入开放政府伙伴关系的国家，要求必须达到传统政府问责基础的最低标准：需及时发表基本的预算文件，有保护公众获取关键的政府信息的相关法律，有公务人员的反贪污揭露要求，以及有提高公民参与的措施。这些因素从根本上讲是政治性的，因此OGP的开放政府的目标最初以公共问责为中心。无论如何，OGP成员国签署的《开放政府声明》对“公开”采取一种更广泛的态度，签署国同意去寻找一种使其政府更具透明性、回应性、责任性和效率性的路径。除了透明和问责，OGP成员国承诺在与公众的接触中积极维护公开的价值以提高服务、管理公共资源、增强创新以及创造更安全的社区。随着“开放政府伙伴关系”的影响不断深入，越来越多的国家加入了开放政府运动的浪潮。截止2016年底，“开放政府伙伴关系”已经从最初的8个国家发展到75个成员国，这些国家的政府和公民社会都致力于共同努力开发和实施开放政府的改革运动。

在开放政府的全球浪潮下，我国也无法回避这一大趋势。虽然国内并没有正式使用“开放政府”这一词，但政治体制改革的实践和理念中处处都透露着开放政府的气息。与开放政府息息相关的透明、参与、协作的理念，充斥在改革开放以后的中国政治和行政体制改革之中。政府创新举措突出强调了信息通信技术(ICT)的重要性，并将其置于国家优先发展地位。

二 透明、参与和协作的开放政府体系

人们越来越接受这样的观点，即政府机构必须对公共需求作出回应，开放政府的举措使得公民必须能够获取问责政府的信息，并且渴望参与到行政机构的决策过程中来，这从根本上扩展了政府的回应性。利用新科技去支持、加强或复兴民主实践并不是什么新奇的事情。21世纪的媒体展现给人们的是新通信技术一如既往地对民主过程和实践产生激烈的思辨。对使用新科技可以完成怎样的政治活动的乐观期待勾勒出了开放政府的理念。开放政府可以简单地定义为一个透明的、参与的、协作的系统，它包含透明、参与和协作的多边政治过程，公民和社会群体能够在现代信息通信技术的帮助下融入这一政治过程，从而提高政府和行政行为的效率和效能。因此，开放政府系统包含透明、参与和协作三大支柱要素。

1.透明

作为一种全球趋势，打造“透明政府”被认为是实现开放政府的首要任务。政府透明是个人或群体去弄清楚政府到底在做什么的能力，它意味着公众能够获取有关政府活动的及时、全面、高质量、可信赖的相关信息。*Piotrowski S J,Van Ryzin G G.Citizen attitudes toward transparency in local government.The American Review of Public Administration,2007,37(3),pp306-323.信息、透明和民主的关系是最基础和最根本的。信息对于诸如表达偏好和意见、测试选择以及参与决策等民主能力的形成至关重要。*Doctor R D.Social Equity and Information Technologies:Moving toward Information Democracy.Annual review of information science and technology(ARIST)，1992,27,pp43-96.没有这样的能力，一个公民就没有在思想市场上交涉的能力，也会失去有效的话语权和言论自由的权利。*Bowie N.Equity and access to information technology.Annual Review of the Institute for Information Studies,1990,pp131-167.因此可以说，充足的、高质量的、可访问的“好”信息是“好”民主的前提条件。*Dervin B.Information-democracy:an examination of underlying assumptions.Journal of the American Society for Information Science,1994,45(6),pp369-385.如果没有信息，公民似乎就不可能确保其选举的政府对集体意志负责。*De Ferranti D,Jacinto J,Ody A J,et al.How to improve governance:a new framework for analysis and action.Brookings Institution Press,2009,p7.在代议制民主中，公民委托政府部门进行决策，信息对于维持同意的基础而言异常关键。公民需要信息去评估政府行为以及实践决策话语权，透明描述了政府提供这些数据和文档的程度。*Florini A.The right to know:transparency for an open world.Columbia University Press,2007.

《信息自由法》使得政府机构得以在知情和保密之间进行协商，为公众提供一个对未公开信息的索取机制。对预算、账目、政策和行政行为的日常和自发揭露，为公民评估政府行为的功效及其服务供给提供了一个基础，同时也对政府绩效的提高产生了压力。不少学者呼吁通过政府问责机制让公民提供持续的反馈和评估。*Fung,A.Open Government and Open Society.In Lathrop D,Ruma L.Open government:Collaboration,transparency,and participation in practice.“O’Reilly Media,Inc.”，2010,pp105-113.道斯用管理工作和有用性两种途径去理解基于信息的透明举措。管理工作是指对政府信息细心负责的管理，要求政府信息准确有效，被适当安全地管理和保存。管理工作将信息视为一种应该被重视和分享的资源，为组织提供一个重心。而有用性是指政府信息应该对政府和公民是有用的。信息可获取且易读取是有用性原则的关键，而激励政府机构去分享数据的政策则从根本上实践了这一原则。*Dawes S S.Stewardship and usefulness:Policy principles for information-based transparency.Government Information Quarterly,2010,27(4),pp377-383.

提高透明的常见渠道包括公开会议、访问政府记录、公布线上信息以及举报保密等。电子政府的一大好处就是它有能力创造政府财政透明，而一个政府的预算越透明其对纳税人就越负责。*Justice J B,Melitski J,Smith D L.E-Government as an Instrument of Fiscal Accountability and Responsiveness Do the Best Practitioners Employ the Best Practices?.The American Review of Public Administration,2006,36(3),pp301-322.信息社会那阳光的味道和那透明的气息无不透露出新社会的魅力。高度发达的信息通讯技术最大限度地开发和利用各种信息资源，它跨越时空的限制在全世界范围内自由流动，新的信息传播方式改变了人们的思维方式和生活习惯，同时对国家政府的传统模式造成了极大的冲击和挑战，迫使其改革和创新。信息社会前所未有地凸显了政府信息公开的意义和价值，公开透明也随之成为信息时代我们社会的主要特征，更成为信息时代政府执政的最基本要求。Web 2.0时代的技术是诸如脸书、推特、微博、微信这样的社交媒体技术，它们允许个人去创造、组织、合并、分享、评论、打分以及互相沟通。开放政府倾向于利用这些技术去增强政府透明。*GAO,Information Management:Challenges in Federal Agencies’Use of Web 2.0 Technologies.United States Government Accountability Office.2011-05-01.[2015-08-02].http：//gao.gov/products/GAO-10-872T.事实上，由于政府运行越来越趋向于透明，很多国家都使用社交媒体去对抗腐败。*Kim S,Kim H J,Lee H.An institutional analysis of an e-government system for anti-corruption:The case of OPEN.Government Information Quarterly,2009,26(1),pp42-50.跨国的透明度调查显示，大多数通过透明去创造开放政府的运动都是深刻的，能够带来实质上的改变。*Relly J E,Sabharwal M.Perceptions of transparency of government policymaking:A cross-national study.Government Information Quarterly,2009,26(1),pp148-157.由此可见，透明是开放政府的一个极其重要的方面。我们需要考虑的是，如何从非透明的、传统的封闭型政府模式转化为以市民为导向的透明的开放政府模式。

“开放政府”的哲学刺激了全球范围内以创新、参与和问责为目标的透明运动。全世界的国家和地方政府都着手于采取一系列开放数据项目，以期望免费公开的政府数据能够导向大量的经济、社会和政治利益。各国政府在某种程度上有一种共识，即政府信息的公开是有益的。欧盟和美国的权威报告里，都将政府信息资源定义为是最核心的国家战略性资源。不仅是在发达的资本主义国家，近年来在许多处于转型期的发展中国家也在努力实施全国性的法规，要求政府部门改善信息公布，使具有特殊请求的公民能够获得政府持有的信息。2015年联合国发展峰会正式通过了《2030年可持续发展议程》，要求联合国成员国将可持续发展目标融入到国家发展规划和可持续发展战略中，建立尽责、透明的公共行政机构。

但透明并非就是全然好的，最大化政府透明可能导致对政府问题决策的过度关注，而忽略与问题共同产生的好的影响和效益。透明不仅具有培养问责和提高政府绩效的潜力，还被认为是解决合法性问题的有效方法。透明可能强化公众以多种方式接受制度结构的意愿，如明确权力结构组成的方式，展示机关行为能带来的实质利益，培养公民相信其有公平的机会影响制度决策和评估结果等。透明对公民知情和问责政府有巨大的价值，但仅有透明是远远不够的，透明本身并不能解决问题，它能够凸显出问题，但最重要的是公众必须行动起来。

2.参与

基于雅典城邦的模式，最初的民主治理就是参与民主，它并没有刻意区分统治者和公民。*Held D.Models of democracy.Polity,2006,p56.通过面对面的讨论协商，公民直接参与公共事务的决策。然而这样的过程只适用于小共同体，要想运用到所有的共同体是不切实际的。值得庆幸的是，新科技的出现囊括了更多政治话语中个体的声音，重振了公民生活和参与，引发了许多的可能性。*Bertelsen D A.Media form and government:Democracy as an archetypal image in the electronic age.Communication Quarterly,1992,40(4),pp325-337.

与代议制政府相反，参与民主要求个体对别人的观点和利益有所了解，以使商议更高效。哈贝马斯认为公众与民主政府之间的联系是由公共领域中的谈话锻造起来的，换句话说，通过公民在各种公共场所对其共同关注的问题的讨论中形成的，交换意见发生在各种各样的场合。对共产主义民主及强势民主而言，这种互动发生在中立的聚集地或公民作为社区成员来讨论事关社区生活和塑造公民信仰的绝好地方(great good places)。*Abramson J B,Orren G R,Arterton F C.Electronic Commonwealth:The Impact of New Media Technologies on Democratic Politics.Basic Books,Inc.，1990,p20.抛开地域的限制，我们可以假设所有的公民都有平等的机会影响最终的决策并且能够在个人自主的情况下发挥影响力。

公共参与是将公众关注、公共需求和公共价值吸收进政府决策的过程。*Creighton J L.The public participation handbook:Making better decisions through citizen involvement.John Wiley & Sons,2005,p7.公共参与具有使得公共政策过程中公民声音多样化的潜力，当传统的被排除的声音被包含进来之后，政策设计可能帮助他们改变弱势的地位。社会公平被认为是公共行政的核心目标之一，而公共参与是实现这个目标的有效途径。公共参与可以被看作一个权力再分配的工具，赋权于那些被排除在政治和经济过程之外的穷人，产出真正意义上正义的决策。行政决策过程中的公共参与也被视为是产出具体利益的过程。公共参与过程能够提供各种不同的视野，帮助决策者制定出更加知情的决定，公民和官员频繁处理类似问题则更能确定怎样能得出令人满意的政策。*Kweit M G,Kweit R W.Implementing citizen participation in a bureaucratic society:A contingency approach.Praeger Publishers,1981,p72.最后和透明一样，公共参与具有帮助当前政府处理合法性问题的潜力。*Fung A.Varieties of participation in complex governance.Public administration review,2006,66(s1),pp66-75.如果公众有好的理由去支持政府行为，那么它就被认为是具有正当性的。政府决策过程中的公共参与通过体现公共利益能够增加政府的合法性，这种合法性的支撑来源于人们对政府回应公共利益的肯定。

电子参与是公众、政治家及其他公务人员通过使用信息通讯技术就民主问题进行相互作用的过程。*Viborg Andersen K,Zinner Henriksen H,Secher C,et al.Costs of e-participation:the management challenges.Transforming Government:People,Process and Policy,2007,1(1),pp29-43.由于大多数政府提供的都是低水平的电子参与，仅限于发布和搜集信息，而非通过使用信息来提高政策决策，因此真正的电子参与其实是很难实现的。*Chadwick A,May C.Interaction between States and Citizens in the Age of the Internet:“e-Government” in the United States,Britain,and the European Union.Governance,2003,16(2),pp271-300.对任何形式的民主而言，公民的参与是至关重要的。公民参与被认为可以帮助加强政府问责，提高政府绩效。人们相信电子参与能够培养政府过程中的公民参与，从而加强公民对政府的信任和信心。*Ahn M J,Bretschneider S.Politics of E-Government:E-Government and the Political Control of Bureaucracy.Public Administration Review,2011,71(3),pp414-424.新技术的出现使得政府公开其信息为公众所获取变得势在必行。

作为开放政府特征之一的公民参与，在增强政府透明和问责过程中的作用至关重要。公民参与意味着公民得以参加政府会议及讨论，进行听证或表达意见，并能最终控制或影响决策的过程。*Narayan D,Chambers R,Shah M K,et al.Voices of the Poor:Crying out for Change.World Bank Publications,2000.一个健康民主本身是由大量积极参与的集体努力组成，因此公共参与的衰退必然会造成公民生活和政府行为质量的降低。朝着授权参与方向的改革试图在特定的社会问题出现的时候将公共政策和公民参与连接起来。通过对公民赋权，让其去解决与其息息相关的问题并培养公民建言能力的改革，能够通过产生实质的高价值的公共物品来加强社会资本公共性的回归。我们不可能完整地预见复杂环境下共同行动的影响，也许现代民主最主要的能力就在于它能根据各种意外来调整策略、政策工具、框架、利益甚至价值和结果。

尽管行政决策中的公共参与被认为是具有潜力的，但是也有很多证据表明它并不总是成功的。*King C S,Feltey K M,Susel B O N.The question of participation:Toward authentic public participation in public administration.Public administration review,1998,pp317-326.参与也并不总是越多越好，根据不同的特征及其追求的目标，政策过程需要不同程度水平的参与。公共参与的程度和种类应该依据其潜在的贡献和潜在的不利后果决定。*Cramton R C.Why,Where,and How of Broadened Public Participation in the Administrative Process,The.Geo.L.J,1971,60,p525.通过这种权变方法，参与可以在三个不同的维度作出改变：1.谁参与；2.参与者如何交流信息和做决定；3.公共参与和决策的关系。*Fung A.Varieties of participation in complex governance.Public administration review，2006,66(s1),pp66-75.而这三个维度则应根据预期结果作出改变。

3.协作

开放政府中所提到的协作，指的是协作治理，也被翻译为合作治理或协同治理。解决公共问题的一大要义即为共同合作(work togerther)。传统的概念模型是，公共的工作由政府承担，私营部门的工作由商业部门承担，慈善和非营利组织来填补空白，总之，每个部门负责自己的一亩三分地。很多年来，这种分领域治理的观念是对现实世界合理而贴切的描述。然而，随着时代的进步，公共部门和其他领域部门之间的互动方式和复杂程度也发生了变化。公共行政系统发展过程中的一种从未间断的变化趋势，就是去集权化的管理思想和有更多的公民参与公共行政，这种趋势随着时间的推移而不断成熟。很多人认为，不同主体、不同层面的协作是当代官僚机构文化改革的前提。*Nalbandian J.Facilitating community,enabling democracy:New roles for local government managers.Public Administration Review,1999,pp187-197.

协作不同于透明和参与，并没有直接与民主政治理论相联系。诺奇克指出协作是一种民主参与形式，它不同于传统的参与和商议实践的方法，商谈往往更多是一种交换意见的机会，而不是决定某个特定行为过程的语境。确保政府行为吸收各种不同的观点显然是有好处的，作为现代参与民主的一种形式，协作能够使具有专业技能的个人与政府政策制定者共同创造出解决问题的办法。这一协作的路径能够在近来公共行政理论的协同管理中找到基础，可以被看作是帮助多元组织去解决单个组织没有办法解决的问题的过程。*McGuire M.Collaborative public management:Assessing what we know and how we know it.Public administration review,2006,66(s1),pp33-43.协作帮助政府处理棘手的问题，因为对于这些问题政府往往没有简单的解决方法，而处理棘手问题需要这种新型的可以跨部门工作、想法全面并且可以包含大众的治理方式。*Clarke M,Stewart J.Handling the wicked issues.The managing care reader,2003,pp273-280.与参与相似，协作能够提高政府效率，制定政策所需要的公正、专业、纪律和时间分布在整个社会，继而被融入到政策过程中。公众往往拥有解决公共问题所需要的补充信息，协作号召不同的部门合作共事，并能建立公民的社会资本以扮演“增值”角色。*Sirianni C.Investing in democracy:Engaging citizens in collaborative governance.Brookings Institution Press,2009.

开放政府需要一种系统性的方法来提升政府付诸努力的影响力，而协作治理，依据共享裁量的原则将公共部门和私人部门的能力整合起来进行精心设计，被认为能够成为那种力量倍增器。这种类型的公共行政不再担忧行政机构的权力削弱和控制软化的问题，取而代之的是公民开展对话，共同分担治理责任，从而将协作提高到一个更高的水平上。*Thompson A A,Tancredi F B,Kisil M.New partnerships for social development: business and the third sector.International Journal of Public Administration,2000,23(5-8),pp1359-1385.协作治理的公共问题对策系统，意为领导者召集公共领域、私人领域以及公民社会的各界人士以发展一个任何单个部门或群体都无法实现的既持久又有效的公共问题解决方式，这能够成为创造公共价值的有力手段，被视为一种新的公共参与形式。

新科技的发展则极大地提高了协同路径的潜力，渗透的互联网结构允许跨组织的人们相互联系。电子政府推动了从新公共管理运动向新公共服务运动的转变。*Brainard L A,McNutt J G.Virtual Government-Citizen Relations Informational,Transactional,or Collaborative?.Administration & society,2010,42(7),pp836-858.新公共管理号召政府作为代理人应及时对公众的需求做出回应，而新公共服务强调在政策产出上公民与政府的协作。*Vigoda E.From responsiveness to collaboration:Governance,citizens,and the next generation of public administration.Public administration review,2002,62(5),pp527-540.电子政府通过开放政府能够大大地增强协作，从而使得政府向新公共服务的转变成为可能。在协作管理的文献中有几个原则可以应用到以电子政府为依托的开放政府的传播。这些原则不仅仅将协作看作一个过程，更是监控和评估合作努力的一个方式。但是，协作同样备受批判，例如，要让新参与者对其行为负责的问责难度会加大。*Posner P L.Accountability challenges of third party governance.The Tools of Government,Oxford University Press,New York,United States,2002.人们期望协作能够发挥其潜力，成为一个更高效的解决问题的办法。开放政府的三大支柱、工具及相关概念具体如表1所示。

表1 开放政府：支柱、工具及相关概念

然而如何评估在追求开放政府的透明、参与和协作过程中创造出来的各种项目和政策产生的影响，关于这一点目前并不十分明确。透明、参与和协作这些关键因素似乎能通过相似又积极的方式产生共鸣，对于确定什么样的行为和项目算是透明的、参与的或是协作的，以及那样的判断应该从哪个视角进行评估并不是那么容易。我们理应在电子政府的大背景下去理解开放政府。这里倾向于将这些价值看作是工具性的，透明、参与和协作是行政行为和决策的潜在属性，但其本身并不是行政行为的最终目的。以信息、项目和利益为代表的公共价值概念的创造是公共组织的目标，通过公共价值，公共组织能够满足公众的利益和愿望。将这种观点扩展到“开放政府”上，则表现为以此框架做为一种途径，描述当政府和公民互动变得更具透明性、责任性、参与性和协作性时，其所创造的价值。开放政府的努力最终会通过一个更透明、问责、参与和协作的行政机制创造出对行政机关和利益相关者有价值的实质性成果，并刺激政府官僚机制结构和组织上的深层改变。

三 开放政府的公共价值战略三角

公共价值的概念最早由马克·摩尔提出，之后便成为政治科学和公共行政文献中日益流行的一个术语。公共价值框架的发展是对新公共管理范式之不足的一个回应。

新公共管理范式下，实行了诸如私有化、合同外包等市场路径，鼓励公共部门再造以变得更具商业化和市场敏感性。但人们越来越认识到公共部门与商业部门是不同的，公共利益和公共价值在市场经济中无法以最优水平被交易。*Bozeman B.Public-value failure:When efficient markets may not do.Public administration review,2002, 62(2),pp145-161.公共价值不应仅仅限于个人的金钱收益，而应瞄准超越个人利益的集体的、长期的好处和价值，如国家安全、公平、正义、环境可持续等。通常并没有绝对和通用的应用标准去判断公共价值，公共管理者必须要自己识别出一种选择是否会好过其他选择。

克里斯坦森声称公共价值已经成为英国和新西兰的一个后新公共管理范式。*Christensen T,Laegreid P.Transcending new public management: the transformation of public sector reforms.Ashgate Publishing, Ltd.，2013,p122.奥弗林则对一个公共价值范式的管理意涵进行深度剖析。*O’Flynn J.From new public management to public value:Paradigmatic change and managerial implications.Australian journal of public administration,2007,66(3),pp353-366.斯托克认为，在一个网络治理的时代，不管是传统范式还是新公共管理范式都无法解释管理的改变，也无法为管理提供一个合理的模型，而公共价值管理范式却能为我们提供一个理解和回应挑战的途径。它对如何面对效率、问责和平等挑战的重新定义，具有不依赖规则或奖励来推动公共部门改革的能力。公共领域的治理包含了各种追求公共价值的协商网络，人们之间的关系是在一种互相尊重和共同学习的背景下形成的，受到参与网络和合作的激励。*Stoker G.Public value management a new narrative for networked governance?.The American review of public administration,2006,36(1),pp41-57.工作基金会和英国智库已经提出将公共价值看作新的后新公共管理视角，试图建立一个能够解决合法性、资源分配和测量问题的总体框架。*Horner L,Hazel L.Adding public value.Work Foundation,London,2005.[2016-01-05]http://www.theworkfoundation.com/pdf/twf3_value.pdf奥尔福德将公共价值的概念与绩效管理框架相联系。公共价值是政府通过服务、法律、规章和其他行为创造出的价值，因而它创造了一个测量政策和公共机构绩效的准绳。*Alford J,O’Flynn J.Making sense of public value:Concepts，critiques and emergent meanings.Intl Journal of Public Administration,2009,32(3-4),pp171-191.公共服务的价值方法，能够测量一个组织或一系列组织实现结果和成本高效益的程度，这一方法给予公共管理者一个评估组织绩效的途径。*Cole M,Parston G.Unlocking public value:A new model for achieving high performance in public service organizations.John Wiley & Sons,2006,p64.绩效评估被看做是公共价值路径的一个重要方面，摩尔也指出战略三角能够被用作为一个针对这一策略的绩效评估框架。*Moore M.Inaugural Annual Institute of Public Administration Australia.(IPAA) Victoria Oration,Melbourne,2008-01-24.

并不是只有公共部门才创造公共价值，政府组织、私人部门、非营利组织、志愿团体、个人和其他实体都能够创造公共价值，是否是公共价值并不是由谁创造来决定的，而是由谁消费价值来决定。*Alford J,Hughes O.Public value pragmatism as the next phase of public management.The American Review of Public Administration，2008.正如摩尔所说，公共价值是被公民共同消费的价值，它包含对诸如负外部效应、自然垄断或信息不对称等市场机制无法最大化公民个人福祉的市场失灵情况的补救，同时，公民重视确保市场运作和社会秩序发挥功能的各种制度安排，如法律法规、维持秩序、保护财产权的机制和合同的强制执行等。公民对这些东西重视的一个原因是他们能够从中获取个人利益，但更多情况下是因为其附加价值远远超过个人利益。人们有建立在社会认同或规范承诺基础上的整体社会目标或愿望*Moore M H.Creating public value:Strategic management in government Harvard university press,1995,pp44-48.，如公平、公正、环境保护、对弱势群体的关心等。正如制度安排稳固市场的运作，公共价值能够促进这些集体目标的协商情况。政府在信息系统和开放数据技术上的投资与公共价值尤其相关，因为采用科技和科技促动的改革常常与增强服务供给、项目效率和民主价值的目标相联系。*Zhang J,Luna-Reyes L F,Jarman H,et al.Information systems to support sustainable consumption and sustainable supply.Information Technology and Management,2015,16(1),pp1-4.在某种意义上，它们提供了参与的渠道，向公众告知了商议过程，能够强化参与和集体决策的效率，监督进程和绩效，确保问责和公平。

图1 开放政府的战略三角

摩尔指出，公共部门管理者的任务就是创造公共价值。公共价值是一个与结果和产出关联在一起的概念。公共价值框架的的核心标志是一个战略三角，它假定公共部门组织必须满足三个不同的计量：1.政府的价值主张应该明确地阐释和散播，以一些具有实质价值的东西为目标，这是公共行政的价值使命；2.公共部门及公共管理者必须确保其在授权环境中能吸引足够的持续支持和相伴资源，来确保可持续的政治性和合法性；3.政府必须确保其有足够的专业技能和能力(灵活的操作和管理，包括来自组织内外的资源)来维持并实现预期的结果。我们可以据此构建一个开放政府的战略三角，如图1所示。

精巧地设计和施行一个战略要求管理者在这三个要素之间寻求最大程度的校准。每个要素在战略上都很重要，当然它们很少会与其自然状态相匹配，因而管理者必须不断地在三者之间进行权衡。如果最有价值的事情是与关键角色在授权环境中发现可接受的东西相偏离，那么管理者可以选择劝说关键角色移动位置，或修改价值主张使其与其希望相符合。同样的，如果现有的操作能力无法实现一个更有价值的目的，那么管理者就必须相应地改变企图。这需要的不仅仅是对政治和操作限制的顺从和接受，管理者的任务是寻求明确最有价值的目标，他需要掌握有关这三个因素的知识和专业技能。

公共价值路径十分强调在并不完美的代议制民主过程中互动的重要性。*O’Flynn J.From new public management to public value:Paradigmatic change and managerial implications.Australian journal of public administration,2007, 66(3),pp353-366.正如上文提及，透明、参与和协作应该被视为实现民主的工具，它们使得公民能够扮演各种各样的公民角色。但同时，由于透明、参与或协作并不是必然带来好处的，我们需要慎重决定在何种情况下以何种方式展开这些流程。就此而言，能获取的数据库数量以及参与协作的机会并不能被看作是开放政府成功与否的模糊指标。透明、参与和协作之所以有意义是因为它们使得成群的人们可以去追求它们的目标，通过公共价值框架能够帮助我们理解如何去确定政府行为的价值，以及如何在多元利益相关者的视角下实现这些价值。

四 开放政府的公共价值评估模型

公共价值范式假设行政组织作出的决策具有不可避免的政治性，因此管理者必须决定如何最好地去做出那样的决策。正如私人经济组织为其所有者创造出“私人价值”，摩尔认为公共组织为公民和其他利益相关者创造“公共价值”。当商品和服务被交易并产生利润时就创造了私人价值，这很容易识别和测量。公共价值则是指当市场机制无法保证公平时，公共物品为人们带来的好处。部分公共价值直接来自于这些好处的有效作用，还有的则来源于公共产品和分配的公平满足了公民对有序高效的公共机构的要求。*Moore M H.Creating public value:strategic management in government.Harvard University Press，1995,pp52-55.这一视角表明效率和效度并不是唯评估政府项目和服务的唯一原则和方法。正如私人消费决策是私人价值的最终裁决者一样，政治也依然是公共价值的最终裁决者。公民对政府行为的相对价值拥有各自的视角，但最终对一个政府行为是否创造公共价值的判断则是一个集体判断。基于不同的利益集团的地位和视野，他们对价值程度的感知是不同的，并且可能是在不断变化的。

公共价值视角越来越被应用于数字政府的研究中，由技术引起的改革往往与提高服务供给、项目成效和民主价值相联系，因此对政府在信息系统和开放数据技术上投资的讨论也往往与公共价值相结合。*Cordella A，Bonina C M.A public value perspective for ICT enabled public sector reforms:A theoretical reflection.Government Information Quarterly,2012,29(4),pp512-520.从某种意义上讲，它们提供参与的渠道，告知审议过程，提高参与及集体决策成效，监控程序和绩效，并且能保证问责和公正。一般而言，公共价值吸引我们的是由特定制度形式和政府行为产生的集体利益和社会利益。我们可以广泛地讨论这些利益，但是对公共价值最有用途的分析必须以特定的利益群体及其利益为中心。根据不同的利益和对政府的期望，多元利益相关者之间的价值分配会不断变化，即使是得益于同样的政府行为中的利益也会发生变化。正因如此，若将公共价值看作是评判政府结果的绝对指标则忽视了利益的多样化。大多数文献和政府声明都将开放政府举措和包容所有类别的“公民”相联系，将公民这样一个多元化的人口群体看作是一个群体，在此基础上的分析显然会导致对政府行为价值的认识不足。反之，我们应该视每个政府行为都有潜力从组织内外向多元利益主体展现价值，这个结果表现了多元利益相关者之间一系列复杂又重复的互动以及一个政府机构或项目的运行。

图2 开放政府的公共价值框架

尽管我们看到越来越多的数据库被公开，但事实上只有其中的一小部分为公众创造了价值。也就是说，让数据更透明以及为公众参与和协作开放空间其本身并没有价值，只有当其创造公共价值的时候才具有价值。哈里森和她的同事*Harrison T M,Guerrero S,Burke G B,et al.Open government and e-government:democratic challenges from a public value perspective.Information Polity,2012,17(2),pp83-97.从利益角度追踪政府行为可能的结果，将公共价值描述为六个常规类型：1.经济价值——影响当前或未来的收入、资产价值、负债、津贴或财产的其他方面或以上任何一项的风险。2.政治价值——影响个人或团体对政府行为或政策的影响、其在政治事务上的角色、对政党的影响以及对公职的期望。政治价值体系构成了政治管理的价值前置，“直接决定着政治管理能否顺利展开及其管理目标的良善与否”*曹文宏、王四达：《政治管理的价值前置：政治价值与体系建构》，《华侨大学学报(哲学社会科学版)》， 2016年第5期，第30—37页。。3.社会价值——对家庭或社区关系、社会流动性、社会身份和地位的影响。4.战略价值——影响个人或团体的经济、政治优势，获得创新或计划的机会、目标和资源。5.思想价值——影响与政府行为、政策或结果相一致的不同信仰或道德立场。6.管理价值——影响公众在公共信任、廉洁和合法性方面对作为“忠实管家”的政府官员的看法。前四种类型与个人和群体的实质利益相联系，后面两种则与社会和民主的产物相联系。管理的公共价值来源于更加廉洁、更具回应性和合法性的政府所带来的满意度和信任度的提高。思想价值则使政府行为与道德偏好或信仰相符合。哈里森等进一步指出，通过明确这六种基本价值类型的影响，我们可以进一步去考虑关于这些价值是如何创造出来的问题。价值是由价值产生机制产生，它们揭示了一个给定的政府行为通过什么工具路径与创造价值相联系。总的来说，一套价值产生器由以下要素组成：1.效率——以相同的或更少的资源获得更高的输出或目标。2.效能——提高预期输出的质量。3.内在强化——以对利益相关者有价值的方式改变环境。4.透明——有权访问政府行为及项目信息以强化问责。5.参与——公民直接参与政府项目运行、官员行为、官员选举决策的频率和强度。6.协作——多元利益相关者共享决策责任和权威的频率或时间。

如图2所示，不同价值产生机制和不同价值类型可以产生不同的组合和效应。将一种价值类型与一种价值产生机制相结合则可以明确政府行为或项目如何产生一种或多种公共价值。例如，投资信息技术将政府招标转为线上服务，能够提高效率和效能并对使用的用户产生战略价值或经济价值。由此可见，政府的透明、参与和协作行为可能带来的影响是，使公民获得实质的经济、社会、政治或战略价值以及思想和管理价值等与政府本身联系的固有价值。再例如，当把透明作为一种价值产生机制为公众提供信息，那么公民可以从中获得几种不同类型的公共价值。假设一个公民获得了政府及时公布的其所在地的防汛信息并提前做出了反应，那么他便从中为自己及其家人获得了经济价值和社会价值，并且也会对提供了相关信息的政府产生更多的信任。很有可能政府内部利益相关者通过释放信息会获得积极的政治和战略价值，因为它满足了开放政府的要求，但也有可能另一些政府内部的利益相关者会将其视为具有消极的政治影响。*Harrison T M,Guerrero S,Burke G B,et al.Open government and e-government: democratic challenges from a public value perspective.Information Polity,2012,17(2),pp83-97.因此，要判断任何政府行为的价值需要对多元利益相关者的不同视角进行系统的分析，从而明辨出积极和消极的影响。只有通过细致分析后产生的信息才能做出更多有关开放政府举措的知情决策。

五 结语

对政府机构或部门而言，一个公共价值分析需要一个相对完整的利益相关者清单。未来的研究需要把握作为工具概念本身的透明、参与和协作的本性，开放政府原则能够相对简单地使用于操作，但是不管价值而这么做会带来风险。例如，透明并不是仅仅通过下载数据就能实现，数据集必须保证是真实可靠有用的，最重要的是，它必须能够允许公众从中发现一些有价值的或重要的东西。若非如此，透明只是一种假意承诺，助长公民犬儒主义。同样的，参与和协作必须是有意义的，能够直接指向充足的政府反馈所确认的目标，产生的公民输入也必须能够代表对利益相关者开放的决策和价值制造的结果。促进透明、参与和协作的行动最初总是会花费更多的时间和资源，但是无论如何，它们能够支持承诺，即通过建立对现有绩效的共识，产生提高和增强合适想法的压力，挖掘新的专业资源以及建立公民能力来提高最终的政策绩效。所有的这些，最终都可能成为实质性地提高政策产出和公共服务质量的关键。要实现这样的结果不可避免地需要政府结构和组织的改变。聚焦于科技的创新本身往往过于频繁地复制现有的规则、常规、标准和权力关系。

开放政府的承诺就是提供一个对抗这些趋势的压力资源，而实现这一承诺的条件就是让开放政府改变利益相关者和政府关系的性质。这些改变能够产生新的组织创新形式，允许跨部门和跨功能的群体相连接。公共价值的创造，也许是刺激和调整这样一个结构变化最佳的可能参数。创造公共价值是公共组织的目标，就实质利益及善政的固有价值而言，公共组织能够通过公共价值满足公众的需求和愿望。当政府和公民互动变得更具透明性、责任性、参与性和协作性时，能够创造更多的公共价值。严格来说，政府机构的具体行为并不是为整个“公民”群体服务，而是为拥有特定需求和期望的特定群体服务，因此政府首先必须要能将其行动与其承诺服务的利益相关者们联系起来。其次，开放政府的透明、参与和协作原则最好被看作是政府为完成组织目标采取的战略工具，通过合并这些民主实践能够为实现更多的价值提供机会。更多的信息、参与和协作行为能带来更好的决策，帮助利益相关者们获取经济、社会或战略价值，同时能通过增加对回应性政府的信任获得管理价值。再次，政府领导能够通过使用公共价值分析路径计划、设计和评估开放政府举措并从中受益。通过清晰特定的举措服务于何人，一项举措追寻创造什么样的价值，以及产生能实现利益的行为需要什么价值，能够强化开放政府行动的选择和设计。相对于聚焦于诸如可访问的数据库数量、下载的数量、参与的机会、讨论的帖子数量等测量方法，政府机构更需要评估的是一个方案通过价值产生机制使得一个或多个利益相关者获得利益，其途径的有效性。当利益相关者从至少部分带有透明、参与和协作特征的政府行为中获得实质或内在价值的时候，开放政府将会实现它的目标。

【责任编辑 龚桂明】

A Research on the Evaluating System of Open Government Based on Public Value Paradigm

ZHANG Hang,PANG Shao-tang

The governance in public realm contains collaborative networks which seek to various public values.The relationships among people are formed in the context of mutual respect and joint learning.The goal of public sectors is to create public value and public organizations can meet the demand of citizens through delivering public value.However,the issue of “Open Government” has become a far-reaching problem for the future of public administration.The modern meaning of open government is different from that in a traditional way.Modern meaning of “Open Government” emphasizes not only transparency but also participation and collaboration.Therefore,transparency,participation and collaboration is the three pillars of modern “Open Government”.But only if they create public value,or the process of transparency,participation and collaboration themselves do not have value at all.Thus,we need to understand and evaluate open government in a framework of public value.The paper assesses the program and policy in the process of pursuing transparency,participation and collaboration,then thinks about how to deliver public value through transparency,participation and collaboration.

open government;public management;public participation;collaborative governance.

2017-03-22

张航，南京大学政府管理学院博士研究生，美国奥斯特罗姆政治研究和政策分析工作室访问学者，主要研究方向：公共行政，协同治理。庞绍堂，南京大学政府管理学院教授，博士生导师，主要研究方向：公共管理，公共经济学(江苏南京210023)。

B63

A

1006-1398(2017)02-0113-14