中国绿卡“松绑”：准入向多渠 道发展

麦婉华

2004年开始，中国大陆建立外国人士永久居留权制度，被称为中国绿卡。然而，中国绿卡门槛过高、程序复杂、适用范围小等问题日益突出，中国绿卡松绑的态势刻不容缓。改革措施表明，中国绿卡准入正从单渠道向多渠道发展，让外国人永久居留证件真正便利化。

绿卡是一种给外国公民的永久居住许可证。而沿用“绿卡”这一说法，要追溯回早期的美国。当时，美国政府给来自世界各地的有技能和专长的人签发的工作许可证，因为是绿色的，所以叫做绿卡。除了美国外，德国、澳大利亚、日本、韩国等国都有永住绿卡制度。

2004年，中国大陆也开始建立永住绿卡制度，给在国内符合申请资格的外国人士签发永久居留权证明，也被称为中国绿卡。若获得中国绿卡，意味着持卡人拥有在中国的永久居留权。同时，持有绿卡可以在一定时间内免去入境签证。

经过了10多年的实践，以及中国海外高层次人才引进工作的迅速發展，中央发现中国绿卡门槛过高、程序复杂、适用范围小、相关待遇不够明确等问题日益突出，亟待研究解决。

中国绿卡改革将加快国际人才的流入，有利于一带一路的发展，能提高中国与国际间的交往深度。

2015年9月15日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十六次会议，审议通过公安部提交的《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《意见》，对外国人永久居留服务管理制度开启全面改革。

2017年4月13日，公安部“新十条”正式落地，三类外籍人才可直接申请中国绿卡。其中包括：对符合认定标准的外籍高层次人才，经上海张江国家自主创新示范区和中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“双自”区）管委会推荐，可直接申请在华永久居留（其外籍配偶和未成年子女可随同申请），同时缩短审批时限。

根据最新数据显示，截至到2016年10月，中国12年间累计成功申请中国绿卡的外籍人士仅为10200人。与其他绿卡制度国家相比，中国拿到绿卡的外籍人士数量可谓非常少。以澳大利亚为例，每年发放绿卡数量约为15万人。中国绿卡改革与松绑的态势刻不容缓。

中国绿卡门槛高 老外欲办困难多

“我也很想拿中国绿卡，因为这样在中国生活会方便很多，等于拿到了中国的身份证一样，可以方便办各种事情，例如办驾驶证、买票等。但是太困难了，门槛高，而且需要的资料也很复杂。例如说，我需要到美国办无犯罪证明，又要到澳大利亚开结婚证明，而且都必须三个月内才能有效。这些繁杂的资料让人头痛。”在中国成家、定居已有5年以上的美国人马太·邦尼对《小康》记者说。

他表示，曾咨询过出入境的工作人员，工作人员也鼓励他办中国绿卡。他认为，如果中国绿卡的门槛能更低，所需要的资料能更清晰就更好。“就我所知，我身边在中国已经定居的外国人还没有一个能拿到绿卡的。可见拿中国绿卡多难。”马太说。

这是众多在华定居外国人的心声代表。据了解，从2004年中国建立永住绿卡制度，但是门槛比一般的发达国家要求还更高。坊间更说，中国绿卡是全世界最难拿的绿卡之一。

回顾2004年出台的《外国人在中国永久居留审批管理办法》（以下简称“《办法》”），《办法》的第六条是关于申请在中国永久居留的外国人应当遵守中国法律，身体健康，无犯罪记录，并符合下列条件之一：（一）在中国直接投资、连续三年投资情况稳定且纳税记录良好的;（二）在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好的;（三）对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的;

对此，曾兼任国务院侨办咨询委员、国际移民组织驻华联络处顾问的北京理工大学法学院教授刘国福认为，中国目前仍处于发展中国家阶段，除了一线城市吸引力较强外，其他地区的吸引力仍然有限。同时，高门槛的准入条件，让不少外国人望而却步。

“有一些是中国标准的问题。例如对于职称证明，这是在中国独有的制度，把这个加于外国人身上有些为难。而且，准入渠道比较单一，只能通过大金额投资和高水平的科技投入两方面，其他如通过普通创业、普通工作拿到中国绿卡还是比较难。”刘国福说。

这些条件也是中国绿卡被称为世界最难拿的绿卡之一的原因。但刘国福同时也表示，绿卡的门槛正在不断下调，有望让更多外国人拿到中国绿卡。

2012年9月，中共中央组织部、人力资源社会保障部、公安部等25部门发布《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，这一定程度上弥补了中国绿卡制度的缺失和持卡人待遇的不足。

中国绿卡优惠政策仍以发达地区为主

《小康》记者从公安部获悉，在关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见中，有一项就是关于外国人永久居留的问题。公安部相关负责人表示，一年多来，公安部认真抓好意见的贯彻落实，积极推动永久居留外国人政策待遇落地，进一步加快永久居留制度立法进程，扩大先行先试措施的实施范围。

2016年2月，公安部牵头研究并提请中央审议出台了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》（以下简称“《意见》”），并先后出台了将7类3647家科研机构纳入申请“绿卡”范围的规定，最大限度地为人才引进创造便利条件。北京、上海、天津、广东、福建等地公安机关探索实施更加灵活便利的人才永久居留制度，主要包括建立人才申请市场化渠道、外籍华人优惠政策、身份转换制度、积分评估制等。

《意见》指出，随着国家综合实力和国际人才竞争加剧，中国迫切需要以更加积极主动、开放自信、灵活务实的态度，创造更为良好的对外开放环境。外国人永久居留制度是吸引和服务外国人来华创业投资、工作生活的重要手段。进一步加强和改进外国人永久居留服务管理工作，对于新形势下落实人才强国战略、促进经济社会发展、增强国家吸引力、构建和谐社会具有十分重要的意义。

刘国福认为，中国绿卡“松绑”有众多好处。首先是经济方面的好处，中国绿卡改革将加快国际性人才的流入，有利于一带一路的发展，能提高中国与国际间的交往深度。而且，更多外国人融入中国能激活中国文化和体制，让中国的文化更多元。例如说，东南亚文化、欧美文化、中国文化等进行碰撞，激活出新的东西。

另外，《意见》在落实国家人才战略方面、对外国人永久居留服务管理方面分别有哪些改革创新？公安部相关负责人表示，对长期在华工作的外国人申请永久居留放宽任职单位、取消职务级别等限制，进一步畅通在国家重点支持的行业和领域就业的外国人从工作居留向永久居留的转换机制，放宽外国优秀留学生在华工作限制并为其申请永久居留提供渠道，有利于吸引更多海外人才来华创新创业，主动应对国际人才竞争。

“过去的职称限制、任职单位限制等问题得到重视解决，这是中国绿卡改革的重要体现。希望未来，中国绿卡的前置申请限制能更加少，更加合理。”劉国福说。

《意见》还指出，探索计点积分制等评价机制，建立反映市场需求、条件简明量化的人才申请永久居留指标评价体系。例如，目前公安部支持上海科创中心建设实施的12项和支持北京创新发展实施的20项出入境政策措施中，就规定对在沪或在京已连续工作满4年、每年在中国境内实际居住累计不少于6个月，有稳定生活保障和住所，工资性年收入和年缴纳个人所得税达到规定标准的外国人，经工作单位推荐，可以申请在华永久居留。

而公安部最新的“新十条”正式落地，其中包括三类外籍人才可直接申请中国绿卡。这三类外籍人士包括，一类是知名奖项获得者或高层次人才计划入选者;第二类是外籍知名专家、学者、专业技术人才;第三类是企业创新创业外籍高层次人才。

值得注意的是，尽管中国绿卡门槛不断“松绑”，但主要还是在发达地区的优惠政策居多，反而在中西部欠发达地区的优惠政策较少提及。

“这是中国绿卡政策跟发达国家绿卡政策比较不一样的地方。国外一般鼓励外国人到他们的欠发达地区申请绿卡，平衡国家的经济，因此在欠发达地区有更多的优惠政策。但中国却是在北上广等城市和自贸区等发达地区给予更多中国绿卡的优惠政策。其实，应该给中国的欠发达地区的外国人申请绿卡时一些优惠政策，如西部地区等。特别是对欠发达地区有卓越贡献的，例如支教、帮助当地发展等外国人士优惠政策，毕竟他们同样对中国贡献良多。”刘国福说。

外国人永久居留证件便利化改革启动

2017年4月18日，公安部印发经中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过的《外国人永久居留证件便利化改革方案》，标志着外国人永久居留证件便利化改革正式启动。按照该方案，外国人永久居留证件便利化改革任务将于2017年第二季度完成。

届时，外国人永久居留证件的实用效能将大幅提升，新增的机读核验功能也将进一步便利持证人在华工作和生活。

已经拿到中国绿卡的挪威石油中国区总裁陈新华曾表示，他是第一批拿到中国绿卡的外籍人士之一，“当时觉得很有吸引力，但是越来越感觉没什么用，因为拿着绿卡去银行不能开户，办企业依然算外资，买火车票也不能用自助取票”。

中国绿卡的使用方便性一直是被诟病的地方，而此次的外国人永久居留证件便利化改革正是针对这一点。据了解，改革措施包括：一是将“外国人永久居留证”更名为“外国人永久居留身份证”，强化身份认证功能。二是参照第二代居民身份证优化证件设计，统一技术标准，在证件中嵌入芯片存储证件签发管理信息，实现第二代居民身份证阅读机具识别核验。三是改造铁路、民航、保险、宾馆、银行等相关信息系统，实现永久居留外国人信息部门间共享。四是开展有针对性的宣传，提高“外国人永久居留身份证”的知晓度，加强相关部门、行业业务培训，方便持证人办理各项社会事务。

另外，对于中国绿卡申请、使用等告知问题也是很多外国人不解的地方。马太·邦尼也提到，很难查询到申请绿卡时需要的相关资料，有时候查到了，过一段时间又不一样，让人无法适从。他认为在这些方面缺乏透明的信息告知。

刘国福也表示，正因为近年来关于外国人永久居留的制度在不断改革，因此信息更新也变得非常快。但这些信息更新更多只是通过中文传播，只有内部的工作人员比较清楚。而真正想了解此事的外国人却缺少获知的途径，也缺少他们语言的文件解释。

应从单一渠道向多渠道发展

中国的永住绿卡获得途径主要是通过投资、高层次工作、杰出贡献等几个方面。而对比美国、澳大利亚等地的绿卡获得途径，中国绿卡的获得途径相对还是较少的。

以美国为例，一般来讲可以从以下几个方面获得绿卡：1、嫁娶美国公民获得绿卡;2、留学生通过H-1B签证申请绿卡;3、作为杰出人才和国家利益豁免获得绿卡;4、受聘到业绩很好的跨国公司，以杰出经理人申请绿卡;5、投资移民;6、亲属移民：获得美国绿卡的人，可以为未成年子女、父母申请美国绿卡;7、赴美产子：等孩子年满一定岁数后，可以为家人申请绿卡。

“对比其他有永住绿卡制度的国家，中国获得绿卡的渠道比较单一。”刘国福说，这从以下几个方面可以看出。首先，中国获得绿卡的途径中关于客观评估的标准缺少。这也是改革中在努力的地方，试图探索计点积分制等评价机制。

另外，在中国申请绿卡必须要有雇主，如果是创业部分只能开公司属于投资方面。如果只是普通创业，获得中国绿卡的例子还没有。刘国福说：“在国外，工作转永久居留是主渠道。但是中国并不是，大多数都是通过‘千人计划、‘万人计划等高端人才政策。但是，现在新的政策也在往这个方面转。”

《小康》记者还注意到，通过亲属团聚方式申请到中国绿卡也比较难。有媒体曾报道过郑州科技学院的外籍教师史蒂芬申请绿卡的历程。史蒂芬1993年就开始在中国读书，并娶了中国妻子，除了2003年曾返回美国任教，其余时间几乎都在中国工作和生活。2009年他第一次申请绿卡被拒，原因是2008年史蒂芬曾返回美国照顾父母，时间略长，没有满足在中国居留满5年的条件，而他等到2014年才真正满足条件。

最后，刘国福提议，有关部门还可以设置对于外国人永久居留中国的相关配套。例如说，设置外国人永久居留融合班，加深他们对中国的了解，让他们学习中国政治、经济、文化等各方面内容，帮助他们更好地融入中国。让这些外国人和中国一般人一样生活。而且，可以以此宣传、解读外国人申请中国永久居留的政策。

编辑/陈远鹏