天津市农村集体“三资”监管问题探讨

刘洪云+张淑荣

摘 要：目前天津市10个涉农区已建立了较完善的“三资”监管体系，但随着新农村建设的深入，村集体“三资”监管仍存在诸多问题，理清村集体资金资产资源已成为当前天津新农村建设的重要瓶颈。本文在实地调研的基础上，针对天津市农村集体“三资”监管的问题及其原因进行了深入分析，并针对问题提出了可行性的解决措施。

关键词：天津市；农村集体；“三资”监管

中图分类号：F304.4 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.04.014

Discussion on Supervision of Rural Collective Three-capital in Tianjin

LIU Hongyun，ZHANG Shurong

（Department of Economy and Management，Tianjin Agriculture University，Tianjin 300384，China）

Abstract： At present， there was a relatively perfect three-capital regulatory system in 10 agriculture-related districts of Tianjin. However， with the developing of the new rural construction， there were still many problems in the supervision of the three-capital of the village collective， which has become the important bottleneck of the new rural construction in Tianjin. Based on the investigation， this paper analyzed the problems and causes of the three-capital supervision in rural areas of Tianjin， and put forward feasible solutions to the problems.

Key words： Tianjin； rural collective； three-capital supervision

自2009年《農业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》（以下简称《三资》）出台以来，我国各省市农村区县陆续制定并加强对农村集体“三资”进行管理，搭建农村“三资”监管平台。天津市各涉农区建立了比较完善的村集体“三资”监管体系，如2012和2014年宁河、静海两区县和宝坻区分别被评为全国农村集体“三资”管理示范县。西青区自2001年成为农村“三资”委托代理服务试点工作以来，成立了街镇农村“三资”委托代理服务中心，确定了24个试点村，建立了区、街镇、村三级联网的农村“三资”管理平台。目前，北辰区建立健全了“三资”村级财务网络监管体系，通过五大功能模块对“三资”管理同时还贯彻落实了管理中的“六步决策法”，并取得了初步成效[1]。总体来看，天津市涉农区都加强了农村“财务、合同、公章”管理，乡镇均建立了农村“三资”网络监控中心，通过网络监控平台自上而下的塔式监管和点位监管、系统预警的事前提醒和监管前置以及对乡镇招投标中心的全程视频监管，实现了对农村“三资”动态监控 [2]。但随着新农村建设的深入，村集体“三资”监管仍存在诸多问题，理清村集体资金资产资源已成为当前天津新农村建设的重要瓶颈。

1 天津市村集体“三资”监管存在的主要问题及原因分析

天津地区所属10个涉农区都搭建“三资”监管平台，在“三资”监管方面日趋完善，但仍存在很多问题，如2016年上半年天津市纪委公布了查处群众身边不正之风和腐败问题“成绩单”。分析原因主要是村集体 “三资”监管制度执行难度大，落实不到位。天津市围绕“三资”监管出台了有关监管制度、监管人员等诸多制度，但是，由于某些条件的制约这些制度并没有被很好地贯彻落实。具体问题及原因如下。

1.1 村监会村民理财监督小组对“三资”监管落实难

天津各区村集体“三资”主要以村民代表为主的村监会村民理财监督小组重点行使民主监督职能，对农民群众普遍关注的集体资产处置、债权、专项资金管理、财务公开等重要领域和关键环节实施民主监督[3]。在这种监督形式在下，普通村民对村级财产、事务无权过问。一些村民虽然要求对村资源、财产监管，但是主要是停留在口头上，实际参与较少。村一级干部缺乏民主集中制意识，导致权力滥用。再有，多数村干部任职时间较长，农村集体‘三资的使用权掌握在村干部手中，使得村民主监督难以落实。如原杨家嘴村村委会主任、村党总支书记，对村里的重大经济事项决策、重要工程建设均未履行过相关民主监督程序，村委会入账报销凭证也均未经村民理财小组签字，“三资”监管缺失。在未经村民代表大会表决通过、无招投标及预算相关材料的情况下，私自与人签订子牙河周转平房工程项目合同。后因不符合城市建设规划，项目被拆除，造成村集体损失近300万元[4]。

1.2 村账代管和平台网络监管难以抑制“三资”被侵占

天津各涉农区的村账多为乡镇代管，村里每一笔收支都需要严格的审核记账，但是，侵占“三资”的手段越来越隐蔽和多样化，一般财务人员难以分辨。作案方式由以前的直接贪污挪用，变为造假账骗钱。如原杨家嘴村村委会主任、村党总支书记，除利用给村民办理确认无证宅基地面积申请手续之机，索贿130余万元外，还利用职务便利，伙同他人通过虚构“历史无证”宅基地、签订虚假拆迁补偿安置协议等方式骗取还迁房数十套，价值高达2 440余万元[4]。分析其原因主要是村级监管未落实。由于村报账员、村理财监督小组未能尽到监管责任，乡镇记账人员对相应村的情况不熟悉难以发现。

更有甚者，監管人员成为侵占村集体“三资”的罪魁祸首。如津南区小站镇政府农业服务中心工作人员采取虚报种植面积、虚开发票等手段，骗取国家种粮、种棉等补贴款5.13万元[5-8]。分析其原因主要是“三资”实有数据未能理清，“三资”网络监管平台在记账中心监管失效时未发挥其应有的监督效果。从“三资”监管制度上村里的每一个项目、合同、收支都经过乡镇的审核，但是地方各级监管部门审核把关不严、流于形式，亦或明知存在虚假成分，却因为与企业或个人结成了利益共同体，不实地调查核实，甚至与受益人里应外合编制虚假资料，从而将国家补助资金、村集体资产进行瓜分，尤其是国家惠民补贴属于国家资金，似乎比其他资金来得更容易又更不易败露。

1.3 “三资”信息公示不及时、不规范

不少村镇确实按照规定进行“三资”及各项目公示，但是公示时间一般都是事后进行，更是有些村一年只有年底公示一次，有些项目公示不及时。还有的村集体对于重要事项进行公示时，杂乱无章，比如不按照户口以家庭为单位公示福利项目的取得，而是以个人为单位进行公示，不利于群众监管。对于网络平台监管的信息，多数没有做到及时更新，不少村民对此也不是很了解。因为集体资金管理运行不及时公开，甚至不公开，这为个别干部提供了贪占集体资金的机会。

1.4 缺乏有效的审计及问责机制

天津各涉农区村级党组织书记和村民委员会主任任期和离任审计， 除每年进行年度审计外，在村“两委”换届前，开展村干部任期和离任经济责任专项审计，重点审查固定资产、债权债务、资金收支等情况。年度审计很难对一些票据齐全的套取行为审出不符点，并且一旦发现“三资”违法事项，只对当事人进行相应处理与问责，对于未尽监管责任的其他人员处理较轻。较少对监管者问责的机制，容易使监管者产生或与其同流合污或独善其身，不积极行使监管职权。

2 解决天津市村集体“三资”监管问题的主要措施

2.1 严格落实“三资”监管的民主监督制度

要充分发挥村务监督委员会村理财监督小组的作用，强化对农村集体“三资”管理、使用情况以及村干部执行“三资”监管各项制度等情况的监督。对于监督小组成员，必须严格按照规定经村民会议选举符合条件的人员。为了保证监督的效果，最好对有关重大“三资”事项决策前进行事前事中监管，同时上级监察部门应不定期地对村理财监督小组的工作进行检查。在结合信访、电话、网络监管平台进行“三资”监管的同时，应充分利用新兴工具，建立“三资”监管微信公众号，直接发放到每个村民家里，并在公共场所进行宣传张贴，做到涉“三资”举报件件有回音、事事有着落，做好事后监督。坚决不能出现农村“三资”地方基层监督形同虚设的现象，既要加强对村监会村理财监督小组的指导、管理，又要抓好乡镇自身“三资”监管工作。

为了提高村干部素质和更好地进行“三资”监管，可以全面实行大学生村官制度，这种方式可以在一定程度上减少地方势力的介入。此外，还可以引入第三方监管，如利用相关院校学生专业实习由监管部门负责组织院校师生对各村账务进行全面核查，这样既增强学生实践能力，又可以对利用各种手段侵占“三资”的进行威慑，从而形成比较全面的社会监督体系。

2.2 规范并落实村账代管制度和“三资”平台监管体系

2.2.1 规范落实村账代管制度 在国家补贴越来越透明化制约村干部权力的同时，对村账代管要从制度的合法性等各方面进行完善。首先代理该村账务前，不仅要求记账人员对所管辖村的账务十分熟悉，而且在村级事务也做到有一定了解，从而能够对所在村的综合情况进行全面了解，在一定程度上可避免虚构项目骗补贴现象。此外，结合当前国家增值税改革，加强各单位票据的管理，通过与税务部门系统定期对账，实现单位之间强制监督从而斩断虚开票据的缺口。

2.2.2 规范落实“三资”网络平台监管体系 目前各涉农区网络“三资”监管系统要在结合当前农村土地确权，理清各村“三资”实有数据的同时，还要把全面登记的“三资”数据核实，指定专人管理，做到定期更新维护，切实实现数据同步，以便于监管问责。同时，向各村及公共场所张贴广告，大力宣传“三资”网络监管平台的监督管理方式。在保证各单位部门间网络顺畅的同时，监督网络端口也要通畅，要由各村监管委员会及村理财监督小组负责监督执行，上级部门不定期进行检查。

2.3 落实并规范“三资”信息公示披露制度

为了便于监管，除要求各村公示“三资”时要做到按规定的内容、程序和时间公示外，还要对具体的公示内容所包含的具体项目进行分类并按一定顺序在固定地点公示，对重大项目更需要注意与各村级账务“三资”与公示数据及网络平台数据的对应，形成多方监管。针对国家各类补贴项目，要加强国家补贴项目审核把关，实时跟踪监督，并做到全程公开，接受群众和社会监督。

2.4 完善审计及问责机制

只有做好对“三资”监管人员及系统的再监督，才能有效防止伸向“三资”的黑手，铲除腐败土壤温床，并严惩违法侵占“三资”的行为，才能减少防止类似案件的发生。因此，需要建立高效的审核问责机制，各级人员除了要做到离任审计，对查实的“三资”侵占的直接责任人进行处理问责外，还要对应尽未尽监管职责的有关人员按责任大小一并问责，以保证监管人员各尽其职。

参考文献：

[1]何乐.发挥“网络电子眼”功能轻松监管125个村财务[J].天津农林科技，2015（12）：43-44.

[2]陈元才.天津运行集体“三资”监管 保障农民群众权益[EB/OL].（2012-07-13）[2016-10-10].http：//www.hnlzw.net/page.php？xuh=27779.

[3]南方周末.天津集中查处农村“微腐败”[EB/OL].（2016-08-29）[2016-10-10].http：//mt.sohu.com/20160829/n466484 621.shtml.

[4]天津纪检监察网.严重违反六项纪律，基层“小官”微权巨腐——天津市北辰区青光镇杨家嘴村党总支原书记武风来违纪问题剖析[EB/OL].（2016-07-25）[2016-10-10].http：//www.tjjw.gov.cn/lzjj/system/2016/07/25/010017049.shtml.

[5]中央纪委监察部.天津市通报3起侵害群众利益的不正之风和腐败问题[EB/OL].（2016-07-07）[2016-10-10].http：//www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/tj_bgt/sffbwt_jdbg3/201607/t 20160706_83102.html.

[6]邱燕.农村账务监督为何落地难[J].农村财务会计，2016（6）：51-53.

[7]王和群，刘海亮.房山三资网络化监管的理想与现实[J].农村经营管理 ，2013（2）：32-33.

[8]赵希忠.静海县加强农村集体“三资”管理工作的调查报告[J].天津农林科技， 2015（4）：21，25.