集体建设用地流转模式研究

韩金博+史佳林

摘 要：农村集体建设用地问题作为统筹城乡发展的主要研究内容之一，对统筹城乡发展具有重要意义。随着我国国民经济发展的加快，农村集体建设用地矛盾也日益突显。本文从典型地区农村土地流转模式出发，分析其主要做法和运作机制，以便对农村土地流转模式有一个比较清晰的了解和认识。

关键词：集体建设用地；流转；模式

中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.04.009

Model Analysis of Collective Construction Land Transferring

HAN Jinbo， SHI Jialin

（Tianjin Institute of Rural Economy and Compartment， Tianjin 300192，China）

Abstract： Rural collective construction land plays an important role in the economic development of China. With the acceleration of the development of China's national economy， the contradiction of the rural collective land for construction is also increasingly highlighted. Based on the model analysis of collective construction land transferring in the typical area， the main practice and working mechanisms were analyzed so as to have relatively clear understanding for collective construction land transferring.

Key words： collective construction land； transferring； model

现阶段，農村土地的流转形式多种多样，结合典型地区的流转案例，分析其主要做法和运作机制。按照流转前后土地产权的处置方式，可以分为3种形式，即转权形式、保权形式和混合形式。

转权形式，是指在集体建设用地流转时，将土地产权的集体所有性质转为国家所有，并补办国有土地出让手续，土地流转收益按照“谁投资、谁受益”和公平分配的原则，将一定比例返还给原集体经济组织。转权形式体现的是集体土地“间接入市”，其特征是“同种产权、同一市场”，即集体建设用地只有经过被征收为国家所有后才能进入流转市场，充分发挥国家在土地流转过程中的重要地位。

保权形式，是指在土地流转过后，保持集体所有的土地产权性质不变，并仿照国有土地有偿使用的原则和办法，将集体建设用地按一定年限通过转让、出租、入股等方式直接流转，集体经济组织获得土地流转的大部分收益。保权形式体现的是集体土地“直接入市”，其特征是“两种产权，同一市场，统一管理”，即在同一土地使用权出让市场上，集体所有和国家所有的建设用地同时并存，且同权同利、同质同价，政府将两种性质的建设用地流转纳入一体化的管理。

混合形式，是指转权和保权并存的流转形式。通常情况下，对于城镇辖区范围内的土地流转采取转权形式，对于城镇规划区外的集体建设用地使用权流转则采取保权形式。

在各地的实践做法中，较为普遍的集体建设用地使用权流转模式主要有3种，包括城中村改造模式、集体建设用地流转有形市场模式以及城乡建设用地增减挂钩模式。

1 城中村改造模式

所谓城中村是指虽然被纳入城市建设规划范围内，农业用地很少甚至没有，居民的生产、生活均已向城市转型，但基础设施、建筑景观以及居民文化习俗仍然缺乏城市文明的内涵特征，建立在集体所有土地上的居民聚落，这些地区在习惯上一般仍以“村”来命名。

实施城中村改造是实现集体建设用地使用权流转的一种典型模式，山东省泰安市泰山区是实践这种流转模式的主要代表。泰山区在实施城中村改造的过程中，依据城中村的位置、类型和发展情况，采取了不同的集体建设用地使用权流转形式。在位于市中心的城中村改造中，主要通过市场运作机制，采取了转权流转的形式；在位于郊区的城中村改造中，主要通过村集体自主开发机制，采取了保权流转的形式；在位于城乡结合部的城中村改造中，则主要通过政府主导机制，采取了混合流转的产权处置形式。城中村改造模式改造过程如图1至图3所示。

2 集体建设用地流转有形市场模式

通过构建土地流转的有形市场，可以有效利用产权交易机构规范成熟的交易流程以及技术、人力等资源，一定时间内形成土地流转开放式交易平台，由于信息能够及时发布，可以最大限度实现土地流转交易，从而实现城市的资金、人才、技术等要素流向乡村。促成农村土地流转的有形市场，其思路的实质在于“两种产权、一个市场”，即允许集体建设用地入市后继续保留集体所有的产权性质，设立独立排他的集体建设用地使用权，以此实现集体和国有建设用地使用权同时存在，二者同时存在于市场之中，互相独立又相互依存。在流转有形市场平台上，土地供应方与用地需求方直接就流转期限、价格、条件等因素进行协商、谈判和交易，有利于保障农民的土地财产收益，增加土地资产性收益（有形市场流转过程见图4）。

成都2003年创办统筹城乡发展综合配套改革试验区；2007年7月，成都市政府正式出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》；2008年4月，成立了全国首家农村产权流转担保股份有限公司；2008年10月，正式成立了农村产权交易所，该交易所是用来发布农村土地流转的及时信息和有效形成土地流转交易的便民平台，其主要负责各类有关产权的流转交易。

天津农村产权交易所2011年5月组建后，一直在宝坻区开展相关试点工作，几年来，经过反复摸索和实践，试点工作取得实效。截至2015年末，天津农村产权交易所累计组织完成农村土地承包经营权（含土地、养殖水面）流转137宗、10.4萬hm2，交易金额3.89亿元，处置集体闲置资产1笔，涉及金额200万元，完成工程项目招投标1笔，涉及金额200万元。天津农村产权交易所在宝坻的做法是依托区、镇（街）两级农经管理部门，构建天津农村产权交易所—区农经站—各镇（街）农经管理部门“三位一体”的运营模式，实现了信息及时互通、功能有机互补（“三位一体”运营模式见图5）。2015年12月17日，天津市人民政府办公厅下发《关于加快健全完善本市农村产权流转交易市场的意见》的文件，要求切实有效开展农村土地流转交易，加大监察力度，进一步完善交易过程中出现的各类问题，维护农民的合法权益，以实现城乡统筹发展，保障农村土地流转有序进行，用发展的理念与眼光来推进市场作用，发挥其在土地流转过程中的决定性作用。不仅如此，2015年京津冀三地农村产权交易所围绕京津冀三地协同发展战略签订了建设统一大市场的合作协议，并互设工作站，意味着天津农村产权交易所将加强与京冀两地市场的业务合作，最终构建三地统一的交易平台。

3 城乡建设用地增减挂钩模式

该模式主要是指将规划为农村土地流转的地块和未来用于示范小城镇建设的区域合为一体，共同组建为新开发的项目区，通过对土地的复垦，以保障土地面积平衡，最终实现在耕地数量不减少的情况下，使得提高其质量并完成土地集约利用的目标。2004年，国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》，该文件的发布使得农村土地流转政策有个新的局面。文件中强调，为了进一步实现城乡统筹，鼓励农村土地流转的积极性，保护耕地，合理布局，实现土地的集约节约利用，在改善农民生活条件的同时，减少农村建设用地，增加城市建设用地。在市场机制作用下，打造合理的农村土地流转机制极为重要，能够确保农民的利益不受损害。

城乡建设用地增减挂钩政策的正式出台，源于国务院于2004年下发的28号文，其中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”在实施增减挂钩政策的过程中，首先依据土地利用总体规划确定的规划用途，采取科学的工程技术手段，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆除旧块）和用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，然后通过建新拆旧和土地复垦，保证项目区内各类土地面积占补平衡，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理，节约集约利用建设用地。

农村土地流转资金的短缺是一个很现实的问题，如何破除这一困境专家学者正在进行讨论。农村土地流转增减挂钩机制的建立，在一定程度上解决了上述困境，通过该机制的实施，能够进一步促进城乡结构的平稳过渡，同时，可以最大限度地帮助农民享受城市化带来的“福利”，实现其居住环境、资金收益等方面的改进。

尽管实施城乡建设用地增减挂钩并没有直接实现集体建设用地的流转，但该机制的建立，仍能保证农村土地流转时耕地数量不变，就在实质上等同于将一部分农村集体建设用地转变为城镇国有建设用地，从而实现了集体建设用地转权形式的流转。天津是城乡建设用地增减挂钩模式的典型地区，其中尤以天津市华明镇宅基地换房政策最为突出，城乡建设用地增减挂钩模式置换过程如图6所示。

城乡要素互动是城市与农村经济社会发展过程中最有效的资源配置手段，能充分调动一切城乡发展的要素，推动城乡要素统筹发展。城乡统筹的根本在于保障各种资源要素通过同一市场竞争机制在城乡之间自由流动，达到资源的优化配置；土地资源又是最基本的生产要素。因此，在城乡建设用地“二元结构”的现实矛盾和困境下，保障集体建设用地顺利流转，是保证其他要素顺畅流转的前提，也是城乡一体化发展的核心。

从实际情况看，通过集体建设用地流转，实现了土地资产资本化，盘活了大量利用效率低下的存量土地，打破了二元地权格局，推动了城乡一体化发展。同时，鉴于各地的基础条件和情况不同，所面临的发展矛盾和任务也不同，使得各地的具体流转形式也就不尽相同，呈现多元化的特点。

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