浅谈公共服务视角下的南宁市民间志愿组织发展研究

杨迪雅　徐心贤　唐燕芳　梅雪盈

摘 要 随着公民社会的崛起，政府职能在逐渐转变。在以“完善社会服务体系”为目标的前提下，我国民间志愿组织发展壮大起来。本项目旨在从公共服务视角对南宁市民间志愿组织发展现状进行研究，探讨其发展特征及发展中所遇到的障碍，其中借鉴国内外民间志愿组织发展经验，提出促进南宁市民间志愿组织健康发展的政策建议，并且通过公共治理等有效途径改善政府与社会、民间志愿组织的关系，为政府部门决策提供参考性建议，以便改善和推动南宁市民间志愿文化的发展，推广志愿服务精神。

关键词 民间志愿组织 公共服务 公共治理

一、引言

为体现“完善社会志愿服务体系”这一理念，积极参与和谐社会的建设是每个公民参与社会管理、推动社会建设、促进社会和谐的体现，本文聚焦于南宁市民间志愿组织发展现状，结合国内外著名志愿组织发展经验，从公共服务视角中找出民间志愿组织存在的问题，提出适当建议和对策，推进民生事业的可持续发展，完善社会服务体系。从志愿者角度来说还能给予一定程度的启发，帮助志愿者积极认识自己，提高自身素质，学到新技能，获得难忘的人生体验，高度调动其积极性、创造性，减少志愿者的流动率和流失率。

二、国内外民间志愿组织基本现状

目前我国正处在经济深刻转型和政府职能转变的关键时期，寻求一个适合的模型至关重要。现分析国内外民间志愿组织发展现状，以此来为南宁民间志愿者组织的问题分析研究。

据中国服务志愿网统计，当前，国外志愿服务活动开展得十分活跃。志愿服务正以其突出的社会效益受到越来越多的国家政府和社会的重视。志愿服务是公众参与社会生活的一种非常重要的方式。志愿服务的普及，不仅为民间志愿组织的发展提供重要的人力资源，而且能够从多方面改善人们的生活，推动人类社会的文明进步。

许多国家的志愿服务活动起步早、规模大，社会效益好。它们在国内有广泛的群众基础和良好的社会声誉，已逐渐步入组织化、规范化和系统化的轨道，形成了一套比较完整的运作机制和国际惯例。志愿服务活动已经成为这些国家加强对公民的道德教育和维护社会稳定的有效形式，志愿服务活动几乎家喻户晓，志愿服务意识为大多数公民所接受，参加志愿服务活动已成为广大公民的自觉行动。比如，美国志愿服务活动具有的一大特点，是善于动员大批志愿者参与各种慈善活动。如1998年，美国约有1.09亿成年人参与了志愿者活动，56%～62%的妇女每周奉献3.4个小时、49%的男人每周奉献3.6个小时从事志愿服务活动。

目前国外志愿服务的主要形式有：专项性的志愿服务工作、专业性的志愿服务工作、公益性的志愿服务工作、社区性的志愿服务工作。并且国外民间志愿组织服务活动呈现出五种趋势：一是志愿服务活动向法制化方向发展；二是志愿服务活动向政府化方向发展；三是志愿服务活动向机制化方向发展；四是志愿服务活动向全民化方向发展；五是志愿服务活动向社区化方向发展。

美国志愿服务活动非常普遍、发达，美国自由队（The USA Freedom Corps）主任德西瑞·塞尔曾表示，志愿精神已成为美国文化的一部分。志愿精神是一种服务他人和以慈善为主的精神，指的是“个人或团体，依其自由意志与兴趣，本着协助他人、改善社会的宗旨，不求私利与报酬的社会理念。”志愿精神的源泉可以用马斯洛需求层次理论加以诠释，志愿精神的存在，更是为开展志愿服务活动提供重要的社会资源。著名管理学大师彼得德鲁克在谈到志愿精神时就做了这样的概括：“志愿服务组织产品的本质与特征，主要在于改善人们的生活，以及提升生命品質的一种无形的东西：使人获得新知、使空虚的人获得充实和自在。其精神是仁爱的、利他的、为公益着想的，其做法应兼具系统性、持续性与前瞻性。”

美国志愿服务活动的做法就具备了系统性、持续性与前瞻性。美国政府十分重视动员大批志愿者投身于各种志愿服务活动。前总统布什呼吁美国人在一生中至少为社区奉献两年（4000小时）的服务。调查显示，美国志愿者人数占总人数的56%，人均每周腾出4个小时做义工，高于世界其他国家。趋于完善的法律保障是志愿者活动在美国蓬勃发展的一个重要因素。美国法律对志愿者活动的保障和支持是综合性的、多方面的。美国政府在1973年就制定了志愿服务法。目前美国修订的志愿者法律法规主要包括《国内志愿服务修正法》（1989）、《国家和社区服务法案》（1990）、《志愿者保护法》（1997）等。

在英国大约有70万个社区和志愿者组织，其中慈善组织25万多个。这些组织是英国公民社会的主要组成部分，其形成和发展的历史是和英国社会的发展密切相关的。但是英国属于不成文法国家，国内并没有一部统一的志愿者服务法，除有相关判例来调整志愿者活动中的各种法律关系外，主要依靠政府部门还发布的各种单行法规，并制定一系列的政策扶持志愿服务事业发展。在德国，志愿服务观念普及度高，服务活动非常广泛。据统计，德国共有2300万志愿者。为了响应“国际志愿者年”，支持鼓励更多的人参与志愿服务，德国政府专门成立了“国际志愿者年委员会”。此外，还在联邦议会当中专门开设了“市民志愿活动前景”委员会，协调处理志愿活动的相关事宜，完善相关法律文献，进行志愿活动宣传、研究和调查等。在法国，志愿服务精神还成为现代法国社会思想观念的一部分，在法国社会中有深厚的道德文化基础。

三、南宁市民间志愿组织基本现状

南宁市近几年民间志愿服务组织发展迅速，从加入南宁志愿服务联合会的组织数量来看，目前共有80个单位和组织加入了联合会，其中企事业单位和人民团体47个，大中专院校14个，社会组织19个，这仅是加入联合会的数量还没有包括未加入联合会的组织。因此，我们可以据此推知在南宁有很多民间志愿组织。

这些志愿者组织服务的内容广泛，涉及特殊儿童，特殊儿童又有细分，如脑瘫儿童、自闭症儿童、残疾儿童、孤儿、留守儿童、吸毒人员子女，失足人员子女，流浪儿童等，老年人照顾服务，社区服务，志愿救援服务，妇女儿童保护服务，扶持民间社团组织发展的服务，环境保护，动物保护等，可以说内容十分广泛。

四、南宁市民间志愿组织问题研究

基于前期的资料调研，南宁市民间志愿组织的运营情况整体上比较好，因为现有的公益环境有利于公益组织的发展。大部分组织会做一个整年的活动规划，先大致安排好今年的活动内容，同时在做每一个活动时，都会做一个详细的活动策划，确保活动的顺利进行，志愿组织的活动较频繁，基本上是一个活动结束后又马上进入下一个活动，有时甚至两三个活动同时进行，这从一个侧面反映出民间志愿组织的繁荣发展。志愿组织的活动开展，不仅把社会福利送到受助者手中，还传播了公益理念，弘扬了志愿精神。但经过调研分析，对比国内外民间志愿组织的发展现状，目前这些组织在发展的过程中还是面临以下问题：

（一）双重管理限制，法律政策环境不利

和大多数国家不同，我国实行的是双重管理体制，通过登记管理机关和业务主管单位分别行使监督管理职能，严格限制民间志愿组织通过登记注册合法化。这种管理体制的重点在于限制发展和分散责任。过度强调登记注册的审核把关，在限制民间志愿组织合法化的同时，忽视了培育发展和监督管理，使得大量的民间志愿组织被拒之于合法登记的门槛之外，一旦获准登记成为合法的民间组织则万事大吉，缺乏必要的政策支持和引导，对其行为的制约和监管也极为有限。

（二）社会资源不足，公益产权基础薄弱

在我国，总体上来看，资金不足是民间志愿组织普遍面临的突出问题。来自政府的各种公共资金也很有限，除了少数政府重点支持的民间志愿组织以外，大多数民间志愿组织没有正常渠道获得来自政府的公共资金。民间志愿组织动员志愿活动的能力和规模也很有限，南宁市青年志愿者主要通过共青团系统组织和发动，而城市社区的志愿者则主要由居委会进行统一协调，在迫切需要志愿者参与的广大民间志愿组织里，志愿者的数量极为有限，且没有建立相应的吸纳、管理和激励志愿者的必要机制。

（三）专业能力缺乏，多元力量难以整合

由于发展历史不长，社会资源不足，加上法律政策环境不利，南宁市民间志愿组织相对于其他国家和地区的同类组织来说，能力不足是一个突出问题，在资源动员能力、组织管理能力、协调互动能力、危机应对能力，特别是与所在领域的各种公共服务相关的专业能力等方面，都存在较大差距。各民间志愿组织之间以及他们与各种市场力量、各级政府及媒体之间，也缺乏必要的交流、互动与力量整合。

（四）社会监督乏力，市场机制挤压公益

民间志愿组织因其公益产权的性质和承担的公共责任，要接受严格的社会监督，但在我国双重管理体制下强调政府监督管理，社会监督长期以来一直被忽视，导致各种侵吞公益财产的“公益腐败”案件频繁发生，例如轰动全国的“郭美美事件”，从而打击了社会公众的捐款热情并降低了公益组织的社会公信度。由于没有有效的行政监督和社会监督，慈善捐款等社会资源有限，许多民间志愿组织走上了追求营利的市场发展道路，一些社会团体通过举办大型会展活动、收费培训班、商业讲座等谋取暴利，严重败坏了公益事业的声誉。

五、对策

基于公共服务视角下当前南宁市民间志愿组织主要有四个弊端：一是合法性问题；二是管理制度弊端；三是管理理念落后，行政色彩过于浓厚；四是资金困难；五是人力资源与营销管理；六是渠道的单一化。因此，从公共治理理论出发，指导民间志愿组织管理，对于志愿者组织、政府、社会都有积极意义。对政府而言，可以整合资源、减轻负担，提高管理的有效性；对志愿者而言，可以满足自我发展的需求，提高责任意识与公民意识；对社会而言，实施治理可以培养一批具有民主意识的高素质公民，并且为社会层面的治理提供经验和借鉴。

（一）完善制度问题

第一，完善法律制度。志愿服务是公益性的活动，民间志愿组织在参与公益活动、服务社会的过程中，其未注册的身份在法律层面会使组织处于被动境地，从而加大组织运行风险。是否具有法律的制度保护，是志愿服务事业健康发展的要素，也标志社会的文明程度。在发达国家都有相应的法律制度，上文中提及美国在1973年就制定了《志愿服务法》，并且随社会环境的变迁在以后的16年间，对《志愿服务法》进行过五次修改。志愿服务的相关法规不仅可以保障公民参与志愿服务的权利和服务过程中的合法权益，也可以保障在服务过程中确保一些行为的合法性。

第二，强化组织管理制度。在此可参考发达国家民间志愿组织管理制度，通过座谈会、调研会等方式，加强工作交流，优化内部管理制度，尤其是内部激励制度和评估制度，构建一个轻松、舒适的组织环境，更有利于开发出优秀的志愿服务人才。号召组织内部加强沟通和交流，组织管理者与成员通过沟通，从而促使组织更好地了解志愿者的困难和想法，将志愿组织作为一个接通志愿者与社会公共服务的载体。

第三，加强内部文化制度。组织运行更多的是需要依靠组织内部的文化和认同感。但由于南宁市民间志愿组织起步晚，不少组织内部本身存在着凝聚力不足等问题，导致组织发展滞后。对此，应正视民间志愿组织发展的不成熟性，着力从内部凝聚力上下功夫。重塑文化凝聚力目的是培养志愿者的认同感，在志愿服务过程中，除了考虑服务对象所需外，还应考虑志愿者所需，把握志愿者参加志愿服务的主要因素，注重志愿者个人之间的交往，体现志愿者个人价值，对民间志愿组织的文化建设提供资本、资源支持。

（二）优化政府与志愿组织关系

民间志愿组织是由一群有共同理想和价值观的人组成，组织立足于社会，如何引导其发展，关键在于优化政府与民间志愿组织的关系。为此通过公共治理的思想，促使政府转变思想惯性。一是要转变“全能型政府”的思想行为。在现阶段最有效的办法是，通过出台相关政策和文件，开展试点运用行政手段来“去行政化”，培育“治理社会”的意识和行动，给予民间志愿组织一定的空间性和独立性。二是民間志愿组织在发展过程中，可利用政府权威，引导社会舆论，普及志愿服务观念；在一定程度上，可以以政府为中心纽带，整合政府各个部门之间和社会志愿服务之间的共有资源，降低投入资本，提高获得效益。三是民间志愿组织要坚持自身的独立性和创造性，去官僚化，以便维持民生事业的可持续发展。

（三）强化组织治理手段

民间志愿组织的资金问题一直是受到社会关注的，资金储备充足，公共服务事业的开展才会减小阻力。为避免遭遇资金瓶颈，在此搭建资金募集平台是关键。南宁市民间志愿组织处于广西首府，社会公共事业的发展正处于上升期，随着东盟博览会等重大交流会议的召开，志愿之风吹进了南宁市民和本土企业的心中。在民营企业众多、经济基础良好的优势下，组织可采取“财政拨款+基金资助+社会赞助”的资金筹措机制，来促进志愿组织的规范和成长。

在社会越来越依靠民间志愿组织提供公共服务的同时，民间志愿组织自身的发展处于极艰难时期，成功的筹款活动也是民间志愿组织开展各项活动、提高自身能力建设的重要环节。筹款的市场多种多样，主要包括个人市场、企业市场、基金会市场、政府市场和联合劝募组织。每个市场都有自身的特点，针对每个市场的筹款计划必须参照市场特征设计。在这些市场中，个人市场是最大的一个市场，而企业市场由于存在诸多危险，显得尤为复杂，需要在实际应用中灵活应用动员方法，适当改变。

（四）强化组织的人力资源管理

人力资源管理的对象是人，人是民间志愿组织最宝贵的资源，对人的管理是一切管理的核心。著名管理学大师彼得·德鲁克说过：“管理的真谛在于它是一门关于人的学问”。民间志愿组织既要激励大家的工作热情又要赋予工作特殊的意义，因为民间志愿组织成员往往把它作为一种理想。这就需要组织在人力资源的配置及角色、员工录用、绩效评估、授权、报酬与激励机制、培训与管理人员的开发、员工职业生涯规划等方面进行合理有效的管理。

（五）引进与强化营销管理

近年来，越来越多的学者特别是民间志愿组织领导人认识到：营销管理是民间志愿组织管理的核心环节之一，只有建立起面向需求、面向受益者、面向市场的健全的营销体制，实施积极创新的策略性营销管理，在组织运作和管理的全过程中坚持营销导向，民间志愿组织才能在不断变化和充满竞争的现实中立于不败之地。营销是一个有系统的程序，需要精心设计与规划，而非漫无章法地任意行动，而是一种立足于整个组织的概念，需要全组织的人员共同参与，营销的核心就是“4P”，即产品、价格、推广和场所。为了民间志愿组织的宗旨，其可以使用营销的方法来唤醒人们的意识，增加政治与社会的支持，来实现其各种目标，营销将在民间志愿组织的发展中起到越来越重要的作用。

六、结语

基于公共服务视角下南宁市民间志愿组织的发展现状，为政府提供公共服务建设及民间志愿组织整理给出参谋意见，以便更好地促进民间志愿组织的发展。本文通过对民间志愿组织的地位分析等内容，探讨民间志愿组织和政府在社会中扮演角色的定位，在公共治理理论中把握南宁地区整体的公共服务体系建设，并探索出一条适合民间志愿服务事业发展的有效模式。

（作者单位为广西民族大学管理学院）

[作者简介：杨迪雅（1994—），女，贵州遵义人，本科，人力资源管理专业。徐心贤（1993—），女，广西贵港人，本科，档案学专业。唐燕芳（1994—），女，广西桂林人，本科，行政管理专业。梅雪盈（1995—），女，湖北孝感人，本科，行政管理专业。基金项目：本文系广西民族大学大学生创新训练项目“浅谈公共服务视角下的南宁市民间志愿组织发展研究”的阶段性成果，该项目获得区级立项，项目编号：201510608134。]

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