浅议如何完善道路交通行政处罚

林并利

摘 要：改革开放30多年来，我国经济飞速发展，道路交通状况日益复杂，交通安全违法行为呈上升趋势，使得交通管理工作面临新的挑战。道路交通行政执法主体必须做到依法行政，即遵循有关的法律规定，坚持公平、公正、公开的法律程序。但在现实生活中，公安机关交通管理部门在道路交通行政執法中仍面临问题，一是相关法律法规不健全；二是执法者的处罚行为不规范。因此需要从法律、执法者、执法机构等角度，综合法理与实践两方面分析问题原因，并提出相应的建议，以完善道路交通安全处罚程序。

关键词：道路交通；行政处罚程序

道路交通行政处罚作为交通安全管理的一个重要内容，对交通安全发挥着重要的影响作用。行政处罚是使行政法律规范得以遵守的保障之一，是维护社会秩序的必要手段。[1]目前，由于经济的发展与道路交通形势的改变，道路交通安全行政处罚在实际操作中面临着来自各方面的挑战。

一、道路交通行政处罚涵义

依据《中华人民共和国道路交通安全法》第八十七条第二款，“公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据适合本法的有关规定对道路交通违法行为予以处罚。”我国学者指出，道路交通安全违法行为是指公民、法人和其他组织在道路交通或与道路交通有关的活动中，违反道路交通管理法律法规，进而危害交通秩序，妨碍交通安全畅通，加大交通污染，侵犯他人交通权益，尚未触犯刑法的行为。[2]根据这一定义，本文认为道路交通行政处罚即公安机关交通管理部门及其交通警察，为保障道路交通有序、安全、畅通，依据道路交通安全法律法规，对危害道路交通安全的人做出的一种法律制裁。它是公安机关在进行交通管理工作中的一项执法活动，属于公安行政处罚之一。

二、道路交通行政处罚中的问题

道路交通安全管理属于社会管理的重要部分，它不仅关系到人民群众的安全，更影响到社会生产与活动的进行。为加强对道路交通安全的管理，2003年我国出台了道路交通安全法，并在2011年进行了修改。明确了道路交通安全管理的主体及有关部门的责任。但当前道路交通形势更加复杂，旧的法律条文不可避免地存在滞后性，道路交通安全管理中新的问题层出不穷。

1.行政处罚的法律体系不完善

我国道路交通处罚法律体系主要存在两个问题，一是法律法规的冲突；二是相关领域立法的空白。基于我国国情，道路交通行政执法主体并不唯一，且各个部门拥有细化法律的权力，在实践中部门利益法律化现象严重。部门利益的法律化客观上导致我国存在较为严重的道路交通行政执法的法律冲突问题，具体表现在同位阶法律之间、位阶较高的法律和位阶较低的行政规章之间、部门规章之间的法律冲突。[3]这些法律冲突问题，极大影响着有关部门及人员道路交通管理的效果。此外，立法的空白导致相关职能部门对管理难题互相“踢皮球”。近年来，电动三轮车、残疾人专用轮椅车非法营运越来越多，运管、公路、交管等部门都认为无法律依据管理，互相推诿，这必将带来管理的隐患。

2.行政处罚的程序执行不合法

在道路交通行政处罚实践中，程序违法也屡见不鲜。其中，处罚程序中当事人的陈述、申辩制度就存在执行不合法的问题。根据《行政处罚法》第三十二条：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。[4]然而，在实际执行中，交通管理部门及交警往往认为自己掌握了大量的证据，符合事实认定清楚以及法律依据明确的要求。因此，对于当事人以及旁观者的说法与解释采取避而不听的态度，事实上违反了程序正义，损害了当事人的合法权利。

3.行政处罚的社会效果不容乐观

《道路交通安全违法行为处理程序规定》规定，公安机关交通管理部门及交通警察对违法行为的处理，应当遵循处罚与教育相结合的原则。但现实中，有关部门及交警往往会偏重处罚而轻视教育，甚至于在处罚后没有监督违法行为人消除违法状态。罚款与记分成为对于道路交通安全违法行为处罚的基本模式，这导致被处罚者事后在思想上并未深刻认识到自己行为的危害性，仅仅停留在“倒霉”、“不走运”的层面，这与使其自觉遵纪守法的理想效果相去甚远。

三、道路交通行政处罚问题的原因及建议

1.法律法规系统亟待完善

法律规范是依法行政的重要依据，完善法律法规即完善道路交通行政执法的前提条件，根据前文所提，有关部门需要厘清冲突法律规范，根据实际情况对冲突内容进行删改，完善行政处罚的法律依据。另外，还要填补道路交通安全立法空白。目前，我国相关法律法规还存在一些法律空白，特别要注意对于新形势的应对以及对于相关条款的细化操作等等具体执行问题。

2.执法人员程序意识淡薄

在道路交通处罚实践中，执法人员并未严格按照相关法律法规要求的程序设计，对于程序正义的重视度不够，认为严格按照处罚程序，增加执法成本，影响执法效率，是一件自找麻烦的事。执法人员程序意识的淡薄也是落后的执法思想的遗留问题。然而，这一行为也会导致行政复议、行政诉讼败诉案件的出现。因此，笔者认为要加强对执法人员程序意识的培育，从每一个环节做到依法行政。

3.执法人员个体素质不齐

执法人员的个体素质也是影响执法质量的重要环节。个别执法人员对于法律知识的掌握不牢固，对法律法规的运用能力有待提升，导致相关执法活动出现偏差。另外，不排除有些执法人员由于个人感情因素或者金钱利益因素，滥用职权，对明明犯法的公民不作处罚，损害人民群众的权益，以及法律的权威性。

4.执法机关考核制度不合理

对于工作效果的量化指标一直是一个颇受争议的问题，有的部门将考核标准制定地过于简单与片面。纠违数的多少并不能完全体现交警的工作质量高低。为了达到指标，交警也可能不去规范执法。因此，合理并且多元的考核标准亟待制定，这对于道路的有序和人民的安全影响深远。

5.执法机关监督措施不到位

公安机关作为国家重要执法机关，在被赋予权力的同时，也需要受到来自内部与外部的监督。针对目前情况，公安机关需要完善监督制约措施如追究责任、处分等，强化事前、事中及制度监督以及层级监督。从而避免执法者滥用权力的情况发生，真正做到依法行政，维护人民的利益。

参考文献：

[1]应松年，刘莘.行政处罚法理论与实务[M].北京：中国社会出版社，1996.

[2]何平主编《道路交通管理新编》，西安交通大学出版社，2006年版，第274页.

[3]徐升声.基于比例原则下道路交通行政执法中存在的问题及其思考[D].江西师范大学，2014.

[4]赵素英.浅议交通行政处罚中的问题[J].赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2014，（09）：92-93.