国外海洋立法对我国海洋基本法的借鉴意义

摘 要：我国海洋管理起步较晚、发展较快，2013年国务院对国家海洋局进行了重组，并设置了高层次议事协调机构国家海洋委员会。随着国家海洋局的重组，我国正逐步转变为海洋综合管理，目前也正在起草我国的《海洋基本法》。本文通过对较为先进国家的海洋立法的分析，对我国《海洋基本法》提出几点借鉴意义。

关键词：海洋立法； 海洋管理； 海洋基本法

近年来，我国的海洋争端不断，如2009年来，与菲律宾、越南、马来西亚等国的南海领土矛盾；2009年中日对于钓鱼岛主权的纷争；2013年中韩苏岩礁纷争等与邻国之间的领海主权争端。我国作为一个海洋大国，要想处理好与周边国家的海洋纷争，必须先将自己打造成海洋强国。

党的十八大已经提出“海洋强国”战略，海洋问题也越来越受到国家的关注。2013年3月，根据《国务院机构改革和职能转变方案》重组国家海洋局，并设立高层次议事协调机构国家海洋委员会。[1]国家海洋局的重组意味着我国的海洋管理模式由原来的多部门分散管理模式正逐步转变为海洋综合管理模式。海洋管理模式的转变需要相应的综合立法与之匹配。

十一届全国人大常委会第二十四次会议表决通过的报告指出，制定海洋基本法有利于推进制定和实施国家海洋发展战略，有利于提高全民的海洋意识。随着我国涉海活动范围不断扩大，海洋事务面临越来越复杂的局面。为依法维护我国领土主权、海洋安全和海洋权益、发展海洋经济、加强海洋综合管理，建议尽快制定海洋基本法。[2]2015年9月，国务院办公厅发布的《国务院2015年立法工作计划》中，备受瞩目的《海洋基本法》位列其中，目前该法的起草工作正在进行中。

目前我国正处于制定《海洋基本法》的关键时期，这是我国的第一部综合性海洋立法，对发展海洋强国具有重要的意义。我国的海洋管理起步较晚，因此在海洋综合立法方面可以借鉴一些海洋综合管理方面较为先进的国家，本文将以美国和加拿大为例。

美国的海洋管理模式是半集中型，海洋主管部门由海洋管理统筹协调机构、海洋综合管理部门、涉海行业管理部门、海上统一执法部门四个方面构成。基于美国不是完全集中管理的模式，因此美国的海洋立法也较为分散。美国海洋现行海洋立法主要由海洋油气开发方面的《海岸带管理法》、海洋资源方面的《外大陆架土地法修正案》、专属经济区的渔业方面的《马格纳森史蒂文斯渔业养护和管理法》、海洋哺乳动物保护方面的《海洋哺乳动物保护法》和海洋环境保护方面的《清洁水法》、《海岸带管理法重新修正案》、《海洋保护、研究和自然保护区条例》、《防止船舶污染法》等构成的较为分散的立法体系。[3]

加拿大是典型的集中型海洋管理体制，它的海洋管理体制包含海洋管理决策部门和海洋事务协调机构。加拿大海洋管理决策部门包括海洋与渔业部、环境部和交通部。加拿大的海洋事务协调机构包括国家海洋与产业委员会（NMIC）和海洋事务机构委员会。基于加拿大的集中型的海洋管理模式，加拿大的海洋立法体系为：以海洋综合立法《加拿大海洋法》为核心，加上《渔业法》、《渔业开发法》、《加拿大航运法》、《海岸渔业保护法》、《国际海上人命安全公约》、《加拿大环境保护法》、《渔业法》等相关法律构成的较为集中的立法体系。

首先应当对我国的《海洋基本法》的性质加以明确。单从字面意思上看，基本法是指与宪法属于同一位阶的法，如日本的《海洋基本法》就被称为“小宪法”。但是纵观各国，《海洋基本法》是其实是各国在《联合国海洋法公约》的影响下制定的管理本国海洋事务的综合性立法的总称，各国在立法过程中内容相差不大，但是名称有所不同，如日本叫《海洋基本法》，加拿大叫《加拿大海洋法》。因此，在对我国的海洋进行综合立法时应当先对其性质进行明确，不能人云亦云，应当考虑《海洋基本法》这个名称是否合适。如果打算将其打造成类似于日本《海洋基本法》那样的宪法性质的、涵盖海洋政策等指导性内容的立法，可以将其命名为《海洋基本法》；如果是对海洋综合管理进行规范的基本法律，将其命名为《中华人民共和国海洋法》更为妥帖。

此外，在内容上的借鉴意义。国家海洋局重组至今已有三年多的时间，但是我国的海洋管理体制仍然存在不少问题，亟需通过《海洋基本法》理顺海洋管理体制，实现海洋事务管理权分工法制化[4]。其中一个比较重要的是海上行政执法的问题，目前中国海警局主要是行政执法机构，其性质与美国、加拿大的海岸警卫队性质类似。只是相比之下，美国、加拿大的海岸警卫队都是政府领导下的准军事化警察部队，具有行政与军事双重属性。因此，在制定《海洋基本法》时可以借鑒国外的做法，赋予我国海警局军事属性，增强海上防卫力量，可以借鉴美国的海岸警卫队，和平时期归国家海洋局管理，战时或在国家进入紧急状态下划归海军指挥。

我国的海洋基本法的起草工作已经提上日程，这是我国第一部海洋综合性立法，应当慎重，不要盲目出台，需要结合我国的国情和国外先进国家的经验，将其打造成一部真正适合我国海洋发展的《海洋基本法》。

参考文献：

[1]详见《国务院机构改革和职能转变方案》（五）重新组建国家海洋局.

[2]参见中国政府网.全国人大外事委建议.适时启动海洋基本法立.

[3]石莉，林绍花，吴克勤等.《美国海洋问题研究》，第251-252页。

[4]王杰，陈卓.我国海上执法力量资源整合研究.〔北京〕.中国软科学.2014年第6期.

作者简介：

郭晓杰（1991～），女，大连海洋大学，法学院/海警学院研究生，河北省邯郸市人。