浅谈我国公安行政强制措施的实施中确立的原则

刘宜丰

摘 要：公安行政强制措施是一种公共权力，不能无限度地运用，其行使必须遵循一定的原则。公安行政强制措施除了必须遵循作为行政法基本原则的行政法制原则之外，还应该遵循一般公安行政强制措施原则。

关键词：公安；行政强制措施；实施

公安行政强制措施的原则是指能够贯穿整个公安行政强制措施实施的过程，对公安行政强制措施的实施具有普遍的指导意义的行为准则。公安行政强制措施是一种公共权力，它的行使是一把双刃剑，既可以因其正当行使为公民提供必需的秩序，又可能因其被滥用而侵犯公民的合法权益。因此，不能无限度地运用该种措施，其行使必须遵循一定的原则。因此，应在我国公安行政强制措施的实施中确立以下原则：

一、法定原则

1.实施公安行政强制措施必须有明确的法律依据

只要法律不明文限制，公民就可以自由行使任何行为，对公民来说，无法律便可行为；而对公安机关则不同，它的行为必须有法律的依据，在没有法律规定时，行政机关无权象公民那样自由活动，因此，对公安行政机关来说，无法律便无行政强制措施。

2.实施公安行政强制措施必须符合法律规定

法定原则不仅要求公安行政强制措施的存在必须有法律依据，并进而要求公安行政强制措施的实施必须根据法律。有法律依据就可以做出公安行政强制措施，但不等于有权做出公安行政强制措施可以不受条件、程序和方式的限制。这就要求公安行政强制措施必须合法。

二、比例原则

比例原则，是指公安机关实施公安行政强制措施应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。大陆法系很多国家将比例原则规定为行政程序的基本原则。葡萄牙1996年的《行政程序法》规定了11项基本原则，其第3项原则为“平等及适度原则”，适度原则即比例原则。西班牙1992年的《行政程序法》第96条也规定：“公共行政机关进行强制执行必须尊重比例原则。”奥托·麦耶在其著名的《德国行政法》一书中，认为行政权追求公益应有凌越私益的优越性，但行政权力对人民的侵权必须符合目的性，并采行最小侵害之方法。他曾将比例原则誉为行政法的“皇冠原则”。比例原则与警察法有着天然的渊源，最早就产生于19世纪的德国警察法学。1882年7月14日，德国普鲁士高等行政法院在著名的“十字架山”判决中，宣示警察权力必须依法律及在必要的范围内方得限制人权。行政法学者弗莱纳提出一句脍炙人口的名言：“勿以炮击雀”来比喻警察权行使的限度。在日本，比例原则在明治宪法下已经作为警察权的权限之下而适用。

依据比例原则，在适用公安行政强制措施时，除应注意公安行政强制措施的合法性与维护治安的需要，还须注意强制的内容必须与被强制人的人身危险性相适应，从而防止以维护治安为借口而滥用公安行政强制措施。同时，在适用公安行政强制措施时应当认真权衡被强制人是否有前科、前科种类及其严重程度以及被强制人的人身危险性，以使公安行政强制措施所施加于被强制人的负担不会超出消除其人身危险性的需要。比例原则的具体内容主要包括以下三个方面：

1.目的正当性原则或妥当性原则

其意指所采取的手段必须适合其所追求的目的，才可谓之正当，亦即具有适当性。或者说，以法律手段而限制公民权利，可达到维护公益的目的时，其手段始具有适当性；同理，任何行政手段的采取均须为合法手段，且应有助于目的的实现。实施公安行政强制措施应当依照法定条件，兼顾公共利益和相对人的合法权益，正确适用法律、法规，选择适当的公安行政强制措施，以达到治安行政管理的目的为限度，尽可能把对行政相对人的损害限制到最小范围。

2.手段必要性原则或最小侵害原则

必要性是指行政主体对是否实施公安行政强制措施必要性的一种主观认识，其内容是只有采取公安行政强制措施行政强制，才能维护正常的社会治安秩序。如果不通过公安行政强制措施也能达到目的，或者可以降低行政成本，公安机关完全可以选择其他行政行为实现行政目的。即不得滥用公安行政强制措施，在实施其他措施不能达到治安管理的目的时，方可依法实施公安行政强制措施。如果以公安行政强制措施干预相对人自由为实现公共利益所不可缺少时，那么这种干预应当是最低限度的。公安机关对相对人实施强制措施，难免会对相对人构成一定损害，其中包括物质上和精神上的损害。尽管这种损害是“合法性”范围之内的损害，公安机关也应当使之最小化，即以最小的损害达到使行政相对人履行义务的行政目的。此外，应当避免对弱势群体造成非人道后果。在一般正义的范畴内，弱势群体没有不履行应尽义务或减轻应尽义务的“特权”，但在实现个别正义的司法活动和行政执法活动中，适当考虑弱势群体承担义务的能力及其保持最低生活水准的要求，却是作为“公平”的正义的一项要求。因此，对于处于弱势地位或贫困状态的不履行义务的行政相对人，尽管不能因其弱势或贫困而放弃行政强制，但也不能因为要使其履行义务而剥夺其最起码的生存权利，从而使其陷入既不能维持最低水准的生活也不能承担法定赡养义务的境地。

三、说服教育和强制相结合的原则

公安行政强制措施的实施必须遵循这个原则原因是：良好秩序的维护是社会存在和发展的前提条件，但是不能企求和奢望所有社会成员都能自觉地遵守法律所创设的秩序，因此，法律、就必须赋予担当社会秩序维护者的警察以一些针对性的手段，以对付那些违反秩序的行为人。公安行政强制措施便是这样的有必要手段。但同时，要认识到：没有强制措施是不行的，但强制措施也绝不是万能的。在治安行政执法实践当中，有些警察视强制措施为万能工具，随意适用。这种观念和做法是非常不可取的。实际上公安行政强制措施对法律制度的良好运行和社会秩序的维护也存在一定的局限性。公安行政强制措施可以硬性强迫和压制相對人的行为，但可能仅仅是是表面的或者暂时的，至于他的思想或者意识却不能因此而提高或改变。况且，公安行政强制措施是一种实力行为，对相对人产生的是痛苦的感觉和厌恶的情绪。如果一味地随意使用，不仅可能引发人们的抵触情绪，而且还可能导敌对状态，甚至抗拒公安行政强制措施。近年来频频发生的群体性事件和袭警事件便是例证。