检察机关提起民事公益诉讼的必要性分析

李富赛　沈鹤立

摘 要：本文主要分析了检察机关作为民事公益诉讼原告的必要性，笔者从三个方面论述此种必要性，即检察机关维护公共利益的需要、维权职能扩大的需要以及平衡其起诉权和监督权二者关系的需要。

关键词：民事公益诉讼；公共利益；检察机关

检察机关无论是在参与民事公益诉讼时应作为共同原告，还是在直接提起民事公益诉讼时应作为程序原告或者特别的形式公益诉讼原告乃至其他更多的称谓，但都是在“原告”这一基本核心定位中，这是因为由检察机关担任民事公益诉讼的原告具有非常切实的可行性。

一、维护公共利益的需要

对于社会公共利益的保护，国家应当承担最主要的责任，其原因在于：①根据社会契约论的理论，在具有近代意义的国家与政府出现的背景下，每一位公民将自身的一部分权力让渡出来由国家统一行使，这样通过公权力的威慑力来保证所有公民自身合法权利不受侵犯。国家的公权力应该包含各个维度，那么民事公益诉讼权利自然而然应是其中之一；②在履行社会契约的过程中，金钱是政府提供社会服务的前提，因此每位公民必须向政府缴纳税款，国家政府必须提供各项基本的社会服务以满足公民的生存需求而且还要保护公民的生命、健康及财产不受非法侵害，最终做到税收取之于名用之于民，这也是国家政府的义务与责任。当社会公共利益受到侵害时，国家必须及时迅速的解决纠纷并弥补损失以达到保护公共利益的目的，其中利用司法途径保护社会公共利益是必不可少的方式。因此，国家必须具备进行民事公益诉讼的先决条件并且对启动民事公益诉讼程序负有不可推卸的责任。

显而易见的是国家或社会仅是一个处于抽象层面且不具有实质意义的概念，其无法成为民事公益诉讼的原告。在各种国家机关中，根据检察机关所具有的身份职能来看其是最具优势的代表。检察机关应合法享有提起民事公益诉讼的权利，国家和社会作为相对特别的民事主体而需由某一具体现实的主体代为完成包括起诉在内的各项诉讼任务之客观需要。因此，在诉讼过程中检察机关还应具有各项相关的程序性权利。从法国的检察制度诞生开始，检察机关就已肩负着维护公共利益和国家利益不受侵害的重责大任，同时其还具有国家监督职能，因此有责任确保法律准确有效地施行，并以法律武器高效地捍卫公益。而在民事公益诉讼中，双方当事人所争议的焦点不得不牵涉国家与社会实际所应当享有的以及未来可能会享有的权利和利益，而当该种权益受损时，检察机关基于责任亟需挺身而出，此即检察机关应当提起民事公益诉讼的缘由。尽管检察机关无权直接管理公益事项或者处分与公益相关的各项权利，但由于存在诉的利益，因而其也能作为正当当事人，也即若在法律层面上存在可通过法院审判从而化解矛盾纠纷或者消灭不安隐患的诉讼利益，则此种情形下的当事人亦适合。

有学者以为若允许检察机关提起民事公益诉讼则会破坏民事诉讼法的处分原则，但事实上当检察机关提起性质单纯的民事公益诉讼时，并不会妨碍普通公民所享有的民事私益诉讼起诉权的行使。众所周知，所有权利的行使均并非无边界，当事人在行使处分权时，不仅无法对已经产生法律效力的判决、已经走完的诉讼程序有所作为，而且还必须符合诚实信用的原则以及契合社会公共利益的要求。公共利益各项要求的初衷在于确保全社会的和谐与稳定，故而我们需要规制某些在行使自身权利的过程中破坏公共利益的公民。依据我国宪法的精神，公民在行使自身各项权利的同时不得妨碍他人行使权利的自由，因此普通公民在处分自身权利之时应止步于公共利益这条红色警戒线。进而我们能够得知，检察机关应在普通公民可以合理自主处分自身权利的范围以外合法地运用诉权，与普通公民处分权的运行边界所正好相反的是，其诉权行使的合理范围只局限 于社会公共利益的领域，而不可随意踏入私益范畴之中。故而，为确保普通公民在合理 限度内享有处分自身权利的全部自由，检察机关诉权的行使应锁定于性质单纯的民事公益案件，从而保障国家与全社会的长治久安。

二、对公权力的制约

“一切有权利的人都容易滥用权力”这是亘古不变的经验。这种公权力的扩张和滥用主要表现为权力的滥作为和不作为。如果不对这种权力形成良好的监督和制约机制，那么就很容易造成公权力的滥用，从而造成极其严重的后果。加强对公权力监督和制约，一方面，这种制约可以使政府部门在行使行政权力之时，不再无所顾忌。检察机关在我国是属于司法机关，行使司法权，不仅具有法律监督权，也具有检察权。對于行政机关滥用权力的行为，可以依法行使检察权，督促行政机关严格依法执法，充分发挥宪法和法律赋予的职权。另一方面，也可以通过检察机关的监督，使政府部门自身不断强化，从而维护公共利益，减少因公权力的滥用，而造成对公共利益的损害。

环境污染中，排污企业与环保部门，甚至是政府机关有关联，政府机关通过本部门所掌握的行政权力为排污企业撑起一张保护伞。这对于被受污染侵害的普通大众来说是更加致命的，不可否认的是，在全球化的大背景下，行政权力的不断扩张是时代的需要，但是，当行政权力已经扩张到可以肆无忌惮的损害公民权益，完全忽视公民的环境权利等社会性权利的存在，这时候就需要一个中立者去制约。使广大群众参与到管理国家公共事务中来，为了公共利益寻求司法救济途径。这就要求国家在依法治国的同时，为公民参与国家公共事务提供既安全又方便的途径。从整体上讲，我国公民的人身安全是由法律保障的，宪法、刑法等为我们一张牢固的人身安全保护网，使得社会安定祥和。法律并不一定是无所不能的，司法机关也不可能面面俱到，特别是当涉及公共利益时，需要公民对政府、政府官员和强大的市场主体行使监督权，举报人的人身安全往往会受到威胁，这样的例子屡见不鲜。在西方国家法律谚语中有着“无利益即无诉权”的说法。无论是何种诉讼，作为处于争议状态中而寻求审判救济的权益必须有保护的必要。现实社会中，严重损害公共利益的现象往往与政府部门和大型企业有关，这些人往往身居要职或掌握大量财富，很容易使那些像检察机关举报提供线索的公民个人处于险境。因此，只有切实保障公民的人身安全，才能使得公民个人对于保护公共利益不在消极躲避，这也是依法治国的客观需要。同时，为公民参与国家公共事务更加便捷的通道，公民对于破坏、侵害公共利益的行为可以随时向检察机关举报，如公民的举报查证属实的，检察机关经调查取证后，可想法院提起诉讼。通过以上种种措施，让每个社会成员都参与到打击损害公共利益的活动中来，不仅可以提高公民的维权意识，也可以对政府部门滥用权力的行为加以限制。

通过对我国近二十多年的公益诉讼发展历程来看，检察机关提起的公益诉讼是为了社会公益，但是却承担极大的风险，因为被告很有可能是具有垄断性的国有企业甚至是国家机关。对于涉及公共利益的案件，如果法律没有赋予检察机关提起诉讼的权利，很有可能造成公权力的不受控制，使得检察机关的法律监督权流于形式、浮于表面，丧失权力制衡与控制的能力，因此，只有保证检察机关在民事公益诉讼领域的地位，才能更好地使其发挥法律所追求的效果。

三、符合检察机关的性质与职能

我国宪法明确规定检察机关是国家法律监督机关，依法对其他国家机关及其工作人员行使检查监督权，由其提起公益诉讼具有天然的优势。这既是历史与现实的必须选择，也是与我国人民代表大会制度的政体和单一制国家的国家组织形式相适应的。同时我国监察机关的法律监督机关是被看作对公权监督的一种重要形式，与现代法治社会的本质要求相一致。由于宪法和人民检察院组织法等相关法律文件对于检察机关的检查监督职能只是在法律原则方面作了规定，导致检察机关在实践中并未发挥出应有的监督职能。

检察机关通过行使法律监督职能来平衡诉讼中的实体权益，法律赋予了检察机关提起公益诉讼的权利，这也是检察机关在民事诉讼领域行使法律监督职能的核心。可以更好地开展法律监督工作，检察机关通过对于损害国家、社会公共利益的违法行为有针对性的提起民事公益诉讼，追究相关责任人的民事责任，就能够使得法律监督权具有现实的意义。检察机关只有通过提起诉讼，参与到整个訴讼程序的不同阶段，才能保证国家利益和社会公共利益不受非法侵害。

检察机关代表国家行使法律监督的权力，是我国权力统一体系中不可或缺的一部分，强化法律监督及其职权配置，赋予检察机关足够高的法律地位并以此来作为体现法律权威的手段，及时落实宪法的要求，也是实现现代法治社会的本质要求。坚持监察机关法律监督的宪法地位，对于维护社会公平正义，维护社会公共利益具有十分重要的意义。

参考文献：

[1]蔡彦敏.中国环境民事公益诉讼的检察担当[J].中外法学，2011，（1）.

[2]陈承堂.公益诉讼起诉资格研究[J].当代法学，2015，（2）.

[3]吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究，2008，（6）.

[4]刘学在.民事公益诉讼原告资格解析[J].国家检察官学院学报，2013，（2）.

作者简介：

李富赛（1992～），男，汉族，山东青岛人，就读于广西师范大学法学院，硕士研究生学历，主要从事诉讼法研究。

沈鹤立（1993～），女，汉族，河南许昌人，就读于广西师范大学法学院，硕士研究生学历，主要从事民商法研究。

基金项目：本文系广西研究生教育创新计划项目研究成果，项目编号YCSW2016020，主持人李富赛，参与人沈鹤立。