捕后羁押必要性审查制度的完善与发展

潘忠敏

摘 要：捕后羁押必要性审查是赋予检察机关诉讼监督的新内容，但法律规定太过原则，要想在实践中获得较好的实践效果，只有将法律的原则性规定转化为契合实际的工作机制，才能切实发挥检察机关诉讼监督职能，更好地保障人权。羁押必要性审查制度的建立能更好地发挥监督“以捕代罚”现象的功效，防止超期羁押和不必要的关押，保障在押人员的人权。但贯彻落实羁押必要性审查制度仅有目前这些法律的规定还远远不够，还需要相关司法解释的配套规定，同时也需要办案人员转变诉讼观念，只有这样才能保证这一新制度在司法实践中得到正确贯彻落实，才能达到法律的预期目的。

关键词：羁押必要性审查；细化规范；健全机制

捕后羁押必要性审查是指案件在人民检察院做出逮捕决定之后，人民法院做出判决之前，检察机关对犯罪嫌疑人是否继续羁押、有无继续羁押必要进行审查。新刑诉法第93条明确规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。”由此可见，捕后羁押必要性审查是赋予检察机关诉讼监督的新内容，但法律规定太过原则，要想在实践中获得较好的实践效果，只有将法律的原则性规定转化为契合实际的工作机制，才能切实发挥检察机关诉讼监督职能，更好地保障人权。羈押必要性审查制度的建立能更好地发挥监督“以捕代罚”现象的功效，防止超期羁押和不必要的关押，保障在押人员的人权。但贯彻落实羁押必要性审查制度仅有目前这些法律的规定还远远不够，还需要相关司法解释的配套规定，同时也需要办案人员转变诉讼观念，只有这样才能保证这一新制度在司法实践中得到正确贯彻落实，才能达到法律的预期目的。

一、进一步提高对羁押必要性审查工作重要性的认识

近年来，“尊重和保障人权”先后被写入宪法和刑诉法，这是中国人权立法历史性的一大进步。特别是《刑事诉讼法》，把“尊重和保障人权”作为一项重要任务规定了下来，意味着国家对犯罪嫌疑人、被告人人权保护的关注程度提高到了一个新的高度。今年9月29日，国务院新闻办发布的中国人权行动计划（2016-2020）又一次明确了“健全刑事羁押必要性审查制度，发现不需要继续羁押或患有严重疾病不适宜羁押的，应当释放犯罪嫌疑人、被告人或变更强制措施”的羁押必要性审查工作要求，这是我国连续第三次在对外人权保障计划中表明国家通过羁押必要性审查“尊重和保障人权”的立场。

长期以来，我国司法实践中存在着重打击犯罪，轻保障人权的执法思想，这直接导致了高羁押率、变更强制措施难、超期羁押、久押不决等现象的产生。究其原因，还是权利救济机制和检察监督机制的缺乏。新修改的《刑事诉讼法》第九十三条的出现弥补了这一空白，其确立了羁押必要性审查制度。该制度的产生是对我国现行逮捕羁押制度的一项重大改革，它不仅强化了人民检察院法律监督职责；同时也彰显了我国刑事诉讼价值取向的深刻调整和法制建设的不断进步。目前，我国各地司法机关都对羁押必要性审查机制进行了初步的尝试，虽然取得了一定的效果，但是一项新制度应用到实践中，也必然会面临许多具体的问题。我国人民检察院是法律监督机关，这也就决定了作为刑事诉讼法赋予人民检察院的职责的羁押必要性审查，其实质也是一种法律监督，应当与人民检察院纠正错捕等诉讼职能相区分。作为一种制度，羁押必要性审查不仅具有救济、评价和预测的法律功能，同时还有保障人权、化解矛盾和促进监督的社会功能。羁押必要性审查制度得以在2012年修改后的刑事诉讼法中确立是有其现实背景和立法基础的，从现实背景方面看，刑事诉讼中羁押率居高不下、“以捕代侦”、对犯罪嫌疑人或者被告人“一捕到底”、长期羁押等现象都急需解决和改善；另一方面，无罪推定原则、比例原则和权力制衡原则是羁押必要性审查的三大立法理论基础。

羁押必要性审查是刑事执行检察部门贯彻落实“以审判为中心”刑事诉讼制度改革的一个重要抓手。“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革里面很重要的一块内容就是促进案件繁简分流，扩大认罪认罚。如果到了法院审理环节，犯罪嫌疑人、被告人还一直处于羁押状态，开展这些工作就相对较为困难。而在审前，就区分情况决定是否建议继续羁押，对于促进犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，推动案件刑事和解会起到一定作用。所以，加大羁押必要性审查工作，推进审前非羁押，是可以为“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革做出贡献的。

监所检察是检察机关的一项传统业务，就监督方式来说，传统监督模式更多的体现的是行政属性。在高检院的有力推动下，监所检察更名为刑事执行检察，是监所检察向刑事执行检察转型的一个标志。转型发展需要实实在在的工作载体，羁押必要性审查就是一个重要的载体。市院要求羁押必要性审查按照案件化管理，采用公开审查的方式，体现监督性审查的司法属性，就是为了突出羁押必要性审查这一载体在刑事执行检察转型发展中的作用。

随着经济、社会的快速发展，我国犯罪绝对数也随之有所增长，看守所经常人满为患、不堪重负，相关的财政支出也在逐年增加。对捕后符合条件的犯罪嫌疑人依法适时解除羁押，可以降低羁押率，从而降低诉讼成本，节约司法资源。同时对共同犯罪嫌疑人恰当运用羁押必要性审查机制，可以促使其中的从犯、胁从犯为争取宽大处理而积极交代自己的犯罪事实，检举揭发他人罪行，甚至协助司法机关调查取证，缉拿其他犯罪嫌疑人。

二、积极应对当前羁押必要性审查工作面临的挑战和任务

羁押必要性审查工作改变了我们以往的监督和工作模式。要求加强与公安、法院、检察机关内部各部门的联系沟通。这其中，首先是对我们干部业务能力的考验。刑事执行检察部门长期实行行政审批工作制，办事化倾向严重，检察官日常工作开展往往依赖于部门领导和分管领导，被动接受指挥较多，主动担当不够，普遍缺乏办案实践经验和业务基础，且队伍结构老化，中坚力量不足，整体办案能力相对较弱。羁押必要性审查是刑诉法修订后赋予刑事执行检察部门的一项重要办案职能，是一项日常化的办案任务，要求检察官必须具备独立开展证据收集、审查、判断和规范撰写业务报告等文字材料的办案能力。

建立健全羁押必要性审查的协作机制。对内要做好与侦查监督、公诉、案件管理等部门的协调配合，对外要做好与法院刑事审判、公安侦查部门的沟通联系，推动建立案件通报、案情共享、外部协调和后续监管配套等机制，使羁押必要性审查的各个环节都能顺利衔接和高效运作。

三、建立完善羁押必要性审查的配套机制

一是建立羁押必要性审查告知机制。在实践中可由监所部门进行告知，告知书可以和看守所的告知事项印制在一起，在被羁押人入所时就告知。在有被害人、证人的案件中，检察机关进行羁押必要性审查时，应当考虑被害人、证人权利的保护问题，建立告知制度，及时了解被害人、证人对案件及犯罪嫌疑人羁押或解除羁押决定的看法，听取其意见，并做好释法说理工作。二是建立继续羁押量化评估机制。对继续羁押必要性进行量化评估。承办人制作《在押人员羁押必要性评估表》，对在押人员是否存在继续羁押必要性进行量化分析，即根据事先规定的标准，对与羁押必要性相关的因素逐一分析打分，将分数合计后与事先确定的维持羁押分数比较，高于该分数则维持羁押，否则建议解除羁押。三是完善考核激励机制，应建立科学的考核激励制度。四是要落实执法保障，着力强化执检部门的队伍建设。要树立为检察事业作贡献的意识，坚持有为才会有位，以实实在在的工作业绩赢得重视与支持。加强业务培训，特别是注重信息化知识的学习，提高业务工作的信息化水平。要坚持法治思维，坚守法律底线，切实做到敢于监督、善于监督，时刻绷紧“廉政”这根弦，讲正气，讲团结，防止出现廉政风险问题。五是关于“有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院”的规定，建立了一个反馈机制，无疑增强了检察院的法律監督效果，其意义更是在于不仅有利于保护在押人员的合法权益，有效缓解看守所的羁押压力，又有利于促进社会和谐与公正执法。但如果公安机关不予以配合时应该如何办理呢？笔者认为此时应当将情况报送上级检察机关，由上级检察机关和同级公安机关协调处理，这样可以保障该措施的顺利实施。

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