关于检察机关提起公益诉讼的几点思考

摘 要：随着社会的不断进步与发展，生产方式的改变，社会矛盾和冲突开始凸显，并且有些问题难以寻求司法的救济，由此催生了公益诉讼这种新型的诉讼方式。本文从公益诉讼主体、国外和我国公益诉讼有益经验以及案件范围三方面展开讨论，浅析了检察机关参与民事公益诉讼的理论依据，明确了检察机关提起公益诉讼是中国民事公益诉讼制度发展的必然趋势。

关键词：检察机关；公益诉讼；民事

在经济学理论中，有一个著名的“公地悲剧”。①说的是将一片草场给一群放牧人使用，每个人划分好具体位置，但中间部分给所有放牧人公共使用。一年之后，人们发现被划分给个人的草场被有计划且节制地使用，而作为公共用地的草场则因为过度的放牧变得寸草不生。这个实验充分说明，公共利益是每个人都知道应当保护的，但公共利益恰恰又是最容易受到侵害的，每个人都自觉或不自觉地想伸出手来将其攫取为己所有。为了保护如此脆弱的公共利益，近十年来，形形色色的公益诉讼案件可谓层出不穷，有关公益诉讼的研究也呈现越来越多的态势。然而我们必须认识到，当前在我国，国家和社会公共利益遭受不法侵害的现象仍屡见不鲜，公益诉讼目前仍然是一种游走在法律边缘的另类诉讼。究其原因，缺乏适格主体起诉、诉讼成本巨大、法律规定欠缺是主要原因。

一、民事公益诉讼的概念及主体

公益诉讼，是指任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社會公益的行为提起诉讼，由法院依法处理的活动。②公益诉讼这一概念最早出现在古罗马法中，是相对个人利益诉讼提出的。公益诉讼的作用是维护社会公共利益不受侵害，在查士丁尼的《法学阶梯》一书中也曾说过“所以称作公益讼诉，是因为一般说来任何一个公民都可以提起”。

通常民事公益诉讼有三大行为主体，包括个人、集体以及国家机关。而这次民诉法修正案第五十五条规定“如果存在损害社会公共利益行为，包括破坏生态环境、损害消费者合法权益的违法市场行为等，国家法定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”由此可见，民事诉讼法对于公益诉讼的起诉主体闪烁其词，并未明确规定。公益诉讼的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”，这就将公民个人被排除在公益诉讼主体之外，也有学者以“法无授权不可为”为由否认了公民个人的起诉资格。对于公民作为公益诉讼原告的问题，民事诉讼法并未予以明确，但这并不表示公民已被排除在外。“不允许公民参与公益诉讼”，这显然与“公益诉讼立法目的”不相符。而且公民是一个庞大的基数，保障公民提起公益诉讼的权利，能有效实现公益保护的最大化。故将公民纳入公益诉讼的原告范围在我国未来公益诉讼立法方面应得到重视。

在新修改的民事诉讼法第五十五条中规定的“机关”范围相对较宽，类型也很多。在我国，机关一般指党的机关、立法机关、人民法院、人民检察院、行政机关等。结合我国现实情况，法律规定能够提起民事公益诉讼的主体主要包括检察机关和行政机关。而检察机关作为法律秩序和社会道德秩序的代表和维护者，在保护公益的口号下，也开始逐步承担了在民事、经济等方面作为公益代表人向法院提起诉讼的职责。

二、我国检察机关提起公益诉讼的有益实践

2013年1月1日，在学术各界的期盼下，修改后的《民事诉讼法》终于“千呼万唤始出来”，对公益诉讼作出了正式规定，标志着我国公益诉讼制度进入了一个里程碑式的发展阶段。其实，二十世纪九十年代，我国公益诉讼其实已经开始探索公益诉讼之路，检察机关对于实践中出现的一些侵害公共利益的案件积极予以了出击。在1954年《中华人民共和国人民检察机关组织法》中有条文表明，对涉及国家及公众利益的民事案件参与或提起诉讼，是地方检察机关的职责和权力。1949年的《中央人民政府最高人民检察署实行组织条例》中有明确规定，对于涉及国家社会民众利益的民事及行政案件，检察机关都可作为国家利益的代表而参与。多年来的实践，也为检察机关参与公益诉讼积累了很多有益经验，切实保护了公共利益不受损害。1997年，河南省方城县检察院以原告身份起诉，请求法院确认一起国有资产买卖合同无效，成功挽回国家损失。这个案子成为了公益诉讼的先河，民诉法的教材中也有记载，专家们称这个案件是“公益诉讼之鼻祖”。此后，全国各地多家检察机关纷纷效仿。但目前看来，检察机关提起民事公诉还需进一步规范。

三、检察机关提起公益诉讼的案件范围

1.国有资产流失案件

国有资产，是指国家所有的财产，国有资产一旦流失，就会损害到国家利益，进而导致全民利益受损。然而在实践中，出于种种原因却出现了“人人有权起，人人不能起”的局面。目前在现阶段，检察机关有权充分履行法律监督职责，这也是宪法赋予检察院的职责与权力，允许其代表国家利益和社会公共利益，对侵害国有资产和资源的行为提起公益诉讼，也是最可行、最有效、最经济的途径。

2.公害案件

公害案件是指侵害人因其违法行为造成不特定的多数人的人身、财产损害的案件，对象具有不确定性。公害案件多指环境污染案件，随着经济的不断发展，环境污染事件已呈现越来越严峻的态势，环境污染仍未得到有效的遏制，严重威胁人类生存和发展。因此，检察机关有义务代表社会公众对这类案件提起诉讼，依法遏制破坏生态环境的行为，从而实现公共利益的保护。

3.缺乏起诉主体的侵犯公共利益的案件

许多侵害国家利益和社会公益违法案件在现实生活中找不到受害的主体的，主体不明或缺失使这些案件无法通过诉讼程序获得救济。

四、结语

但我们不得不承认，检察机关开展公益诉讼的司法实践中仍然存在一些不可忽视的问题和不足，亟待从立法源头上进行规范。例如实践当中，检察机关所提起的公益诉讼但所釆取的司法手段不统一、检察机关在民事诉讼中的称谓、地位、提起诉讼的条件和方式等问题缺乏统一规范的问题。随着法治进程的完善，检察机关作为法律监督机关参与民事公益诉讼符合我国国情，对推动我国公益诉讼的不断发展具有不可替代的作用。

注释：

①毛胜弟.《检察机关提起公益诉讼制度研究》，硕士学位论文.

②宋朝武.《论公益诉讼的十大基本问题》，中国政法大学学报，2010年第1期（总第15期）.

参考文献：

[1]刘学在.《民事公益诉讼原告资格解析》，国家检察官学院学报第21卷第2期，2013年3月.

作者简介：

张媛，包头市土右旗人民检察院民事行政检察部部长。