我国排污权交易制度实施的现实障碍及完善

王亚刚

摘 要：1968年，美国人戴尔斯首次提出排污权交易理论，其作为一种典型的环境保护市场机制，我国的排污权交易制度目前尚处于试点探索阶段，无论是从法治实践层面分析，还是理论研究层面，存在一些不足之处，留有很大的研究空间。

关键词：概念；实施障碍；对策

一、排污权交易制度的概念

排污权交易从字面意思理解是“可转让的排污许可证”和“污染物排放交易”。国内有学者认为，“排污权交易制度，又称排污指标交易制度、可交易的许可证制度，指在特定区域内，根据该区域环境质量的要求，确定一定时期内污染物排放的总量，在此基础上，通过科学的计算，以颁发许可证的方式将污染物排放指标分配给地方和企业，并允许将指标通过合同的方式让渡给他方的交易行为”[1]

个人认为，排污权交易亦可称为排污指标有偿转让，是指在满足环境要求的条件下，创制污染物排放权利，并允许这种权利以合同交易的方式让渡给他方，以此控制污染物的排放，实现环境容量资源财产权优化配置的市场刺激手段。

二、我国排污权交易制度实施的现实障碍

1.排污权交易的立法供给不充分

目前，有关排污权交易的立法主要局限于部分实行排污权交易试点的省市或少数自主开展排污权交易的省市，地方立法很大程度上仅限于“点”而远未辐射到“面”。从地方立法的内容考察，有关排污权交易的法规相对于排污权交易实践，有明显的滞后性，具体操作规范仍然非常不足，一些行之有效的政策未能上升为法律规范。“排污权交易地方立法在排污权交易基本概念界定、政府监管具体制度以及与环境保护其他制度的衔接方面进行了一些有益探索，但是，地方立法在交易的主体制度、交易行为、交易平台等方面也存在诸多不足”[2]我国《环境保护法》中没有明确排污权交易制度的概念。一些地方性法规虽然做了规定，但地方性法规对于排污权交易的操作性规定也是不完善的。在国家立法层面上，只有《大气污染防治法》、《水污染防治法》等有关法律中规定了排污总量控制制度、排污许可证制度，而对排污权交易制度并没有作出明确的规定，国家层面的专门立法尚属空白。

2.排污权初始分配不够科学、公正

目前我国排污许可的科学分配机制还没有统一的法律规定，各试点区域各有特点，在具体执行中很可能出现弄虚作假、权钱交易等不良现象，容易出现监管不力的风险。在现阶段，要特别注意防止“排污权非法炒卖”，防止某些企业掏钱就肆意排污，防止排污权交易“暗箱操作”，助长不正当竞争。另外，排污企业和掌握着排污许可证发放权的环保监管部门之间还可能存在寻租行为，有些企业为了获得个别更多的排污权，往往通过非正常渠道，占有过多的排污指标。

3.排污权交易的外部市场运行机制有待完善

首先，排污权交易主体单一。参加排污权交易的一般为当地的污染大户，但他们不是真正意义上的市场主体。其次，排污权交易的信息费用过高。我国乡镇数量多、规模小、分布零散，但其造成的污染在全国工业污染物排放总量中达到或超过半数。这一基本國情就决定了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用过高，环境保护部门监测与执行费用也会过高，而且存在转谈判的问题，从而间接导致了整个排污权交易市场的无效。最后，有市无价的“零供给”现象。一方面，企业减排下来的污染物排放指标往往被纳入了各地减排“盒子”，而没有多余指标进入交易平台。另一方面，在竞争激烈的行业中，为限制竞争对手，有富余排污指标的企业要么不肯出售自己的节余排污权，要么漫天要价，扰乱了正常排污交易秩序。

4.政府职能定位出现偏差，公众参与不足

目前，政府是我国排污权交易的主要推动者，交易价格也是由政府环保部门协商而成，带有明显的行政过度干预色彩，不符合市场机制的要求。理论上讲，基于完全市场的排污权交易本应是双方在谈判的基础上达成合约的过程，交易价格的形成也应与市场需求相对应，政府部门应是排污交易市场的管理者和监督者，而不应是交易双方的协调者。但我国，政府轻易而且习惯地介入市场，从而影响了经济激励工具的有效实施。在排污权交易实践中，公众（公民、企业以及环保非政府组织等）的作用被弱化、被忽视。我国现有的试点地区基本上只考虑到政府和部分排污者的权利，甚至更多地只关注政府区域经济发展的效应，忽略了公众在排污权交易中的地位，其话语权被严重弱化。

三、完善我国排污权交易制度的法律思考

针对我国排污权交易存在的问题，可以从以下方面着手完善。

1.完善排污权交易立法体系

目前，我国排污权交易立法应当在完善地方立法的基础上，适时进行国家层面的立法。首先，进一步完善地方立法。针对现行立法的不足，明确、细化总量控制执行办法、许可证交易管理办法、污染物排放监测管理办法等具体制度，为地方排污权交易提供可操作的法律依据。其次，出台国家层面的专门立法。可由环保部制定指导性的部门规章《排污权交易指导办法》，对排污权交易的指导思想、目标、基本原则、具体制度、法律责任等作出统一规定，以规范地方立法并指导各地的排污权交易。

2.完善排污权交易的相关制度设计

科学地确定环境容量，对排污总量控制的目标、总量设计、调查和检测、总量分布等，应通过立法加以明确和细化。构建科学的排污权初始分配制度，逐步实现排污权初次分配从无偿化向有偿化的过渡，以体现环境容量资源的使用价值及环境法的“污染者付费”原则。以完善排污权交易合同为核心，推进交易主体的“独立交易”。

3.加强政府监管，建立风险防范机制

政府应充当排污权市场交易的监督者和服务者，从宏观上制定交易规则、确定区域污染物的排放总量、评价环境容量、审核排污申请、对排污权进行初始分配、建立排污权交易系统，以及为企业之间的交易提供信息服务等方面。

4.循序渐进，培育成熟的排污权交易市场

政府在进一步明确排污权交易条件和市场规则，规范相关审核程序、技术标准和方法的基础上，大力发展专业的排污权中介机构，为交易各方提供中介信息，提高交易透明度，降低排污权交易费用。同时，政府也可通过税收和补贴等手段，奖励积极减少排放并积极出售排污权的企业。

参考文献：

[1]史玉成，郭武.《环境法的理念更新与制度重构》，高等教育出版社2010年版，第159页.

[2]彭本利.“我国排污权交易地方立法之实证分析及其完善”，载《法学评论》2013年第1期.