对永善县农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的思考

孙仲华

摘要：自2010年12月成立农村土地承包纠纷调解仲裁委并开展工作以来，在化解农村土地纠纷、维护农民群众合法权益、促进农村社会和谐稳定方面起到了重要的作用。但随着惠农政策的落实，城镇化建设的发展，农民对土地开始越来越重视。因此也导致了土地纠纷频频发生，对如何做好纠纷调解仲裁工作，依法受理并办结（化解）土地纠纷案件，為维护当事人的合法权益和农村和谐稳定提出了新的要求和挑战。

关键词：农村土地承包；纠纷调解仲裁；思考

1 工作的开展情况

根据《农村土地纠纷调解仲裁法》和省市文件精神要求，从2010年12月，永善县挂牌成立了县级农村土地承包纠纷调解仲裁委员会、开始建立健全一整套完善的调解和仲裁工作运作机制。全县土地纠纷调解仲裁工作在探索中不断发展，由于永善县是全市最先成立且唯一开展工作的土地纠纷调解仲裁机构，走到了全市的前例，工作取得了显著的成绩，2012年云南省仲裁工作培训会上由永善县组建仲裁庭在培训会上进行了现场模拟开庭，让全省参会人员现场观模学习。2015年、2016年全市仲裁工作培训都有我县仲裁工作人员授课，庭审观模都由我县仲裁员组成。到2016年底，永善县土地纠纷调解仲裁委共受理土地纠纷案件243件，办结243件，结案率达到100%，工作得到了县委、政府和上级农业部门的肯定。在2012年获得了全国先进仲裁委员会称号。

六年来的实践表明：永善县农村土地承包纠纷调解仲裁委在化解农村土地纠纷，减少各级信访压力，维护农民群众合法权益，促进农村社会和谐稳定方面确实起到了极其重要作用，得到了干部群众的普遍认可。

1.1 重要作用

1.1.1 减少群体或个人上访事件的发生，缓解了各级政府的综治和信访压力。永善县土地纠纷调解仲裁委从成立并开展工作以来所受理的案件大多是涉及时间长，情况复杂，查找和收集证据困难的历史遗留问题和“两站”库区土地纠纷，矛盾既尖锐又复杂。当事人长期多次到各级各部门上访没有得到解决的案件。如：城乡建设征用地纠纷和库区移民土地纠纷，这些案件成因复杂，群众反映敏感。而且政策性强、调查取证难度大。通过信访难以解决，在《农村土地纠纷调解仲裁法》未颁布生效前，又不符合诉讼规定，法院不予受理。导至投诉无门，成了各级政府最为棘手和头疼的问题。永善县土地纠纷调解仲裁委成立后依法开展工作。按照调解为主、仲裁为辅的原则及时调动县乡仲裁员的工作积极性，通过“村级调解小组—乡（镇）级司法、综治、农业—县级仲裁委员会”的模式，用了短短二年的时间解决了许多遗留的纠纷。及时有效地预防了上访事件的发生，缓解了综治压力。

1.1.2 降低了群众的成本。以往，群众遇到纠纷只能诉讼法院，往往一个案子需要很长的时间才能得到解决。既时间浪费又增加了群众的经济负担，而且常常因纠纷得不到及时解决而导致上访事件发生。永善县土地纠纷调解仲裁委成立开展工作以来，及时受理和办结案件，一般在二个多月就能得到解决，这样不仅节省了大量的时间精力又降低老百姓的经济负担。

1.1.3 法律意识得到提高。仲裁机构开展纠纷的调解与仲裁既是当事人依法维权的过程，也是进行法制教育的过程。县乡两级仲裁员通过业务培训一方面加深了对《合同法》、《物权法》《农村土地承包法》、《农村土地承包纠纷调解仲裁法》等法律法规的理解，增强了法律意识、有效提高了仲裁员的法律水平。积累纠纷调解仲裁经验，提高了业务素质和办案水平，增强了仲裁员依法审理案件的能力，有效地防止了工作的失误，提高了仲裁工作的质量和效率。

1.1.4 仲裁结果具有很强的法律权威性和约束力。农村土地承包纠纷调解仲裁工作是法律赋予的职能。使原先的行政行为上升为司法行为，仲裁结果具有了很强的法律权威性和约束力。对拒不执行裁决结果的当事一方，可以申请法院强制执行。这样，加深了群众的了解认识，在群众中的影响力得到提高。

1.2 存在的问题

1.2.1 案件上推现象严重。虽然乡（镇）都已经健立了矛盾纠纷调处机构，但部分基层调处土地纠纷的积极性一直不是很高，一但出现土地纠纷不组织认真调解就要求当事人到县调解仲裁委员会申请仲裁或向法院起诉。在2010年至2016年受理的243起纠纷案件中，县调解仲裁委员会通过调解处理的达48件，调处率占到了20%。其原因主要来自于以下几个方面：一是由于人员法律素质不高，工作经验少，遇到纠纷只好能推则推；二是由于处理一件土地纠纷需要花费大量人力物力，基层司法、综治、农业工作经费又少，直接影响了工作的积极性和办案效率。三是基层人员都有各自的部门工作，没有时间也缺乏足够的责任心参与纠纷的调解仲裁工作。

1.2.2 工作经费短缺。由于工作经费缺乏，仲裁办、仲裁庭办公基础设施简陋，缺少必要的办公设备、设施和交通工具。开展工作必要的差旅费，仲裁文书印制，实地勘查、取证等缺乏经费，影响了仲裁工作的质量和效率。另外，由于仲裁委员会聘任的仲裁员都是兼职，仲裁员办案没有相关政策给与补贴，办案积极性不高。这些问题严重影响了土地纠纷仲裁工作的开展。

1.2.3 机构和人员设置与工作需要不适应。永善县土地纠纷调解仲裁委员会是按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》有关规定设立的常设机构，下设办公室在农业局负责处理日常事物。而实际上由于没有编制，只是一个相关部门抽人组成的综合部门，平时的调查取证、工作协调等常常会处于一种尴尬的境地；从仲裁委办公室的人员组成上看，除了农业部门抽出的是多年从事此项工作的以外，其他则是由相关部门人员兼职组成，由于原部门的工作比较忙。工作没有多久就又回原单位工作。究永善县而言从最初的8人到目前仍在仲裁办工作的只有农业部门抽出的2人。因此机构不明确、人员不稳定的问题给土地纠纷调解仲裁工作带来很大的负面影响。

1.2.4 遗留问题难以解决。目前，全县仍存在许多土地承包方面无法解决的历史遗留问题。如：由于档案资料不完善导致一旦出现土地纠纷难以解决；一些未发包的土地，由于多种原因被一些农户长期无偿占用。由于时隔多年，权责已经无从查证，引发一些群众的不满。这些问题不解决，随时将会引发矛盾纠纷。

2 建议

2.1 及时解决机构设置与实际不相适应的问题。目前，土地纠纷调解仲裁委出现没有编制、经费短缺、人员不足、以及管理不畅等诸多问题，其实质就是一个机构设置与工作不相适应的问题。建议从体制入手，给予独立的机构编制和工作经费，保证机构能单独行使仲裁职能；建立和完善县、乡、村三级土地纠纷调处机制以及工作责任追究制度和奖惩激励机制，确保三级调解仲裁人员有动力、工作有魄力。

2.2 加强承包合同的管理，消除纠纷隐患。一是依托目前开展的农村土地确权登记颁证工作建立健全好承包合同档案，乡（镇）农业站要加强合同的管理工作，县、乡两级特别是村一级要明确专人负责档案的管理工作，彻底杜绝原始档案的毁损和遗失现象的发生。二是运用行之有效的办法妥善化解历史遗留的老问题，从根本上消除纠纷隐患，促进农村发展环境的进一步优化。

2.3 加大法制宣传力度，增强干部群众的法律意识。今后要积极通过多种形式的宣传教育活动大力宣传《合同法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包纠纷调解仲裁法》、《物权法》等法律法规，使之真正深入人心。

（作者单位：云南省昭通市永善县农经站）