财政法治的反腐败效应研究——基于省级面板数据的实证分析

●刘朔涛

财政法治的反腐败效应研究
——基于省级面板数据的实证分析

●刘朔涛

腐败现象的产生和存在是受多个因素影响的。本文通过构建评价指标，利用省级面板数据采取逐步回归的方法实证分析财政法治、思想道德教育和财政监督等因素对反腐倡廉的影响。在控制其他影响因素的基础上，把财政法治等作为核心变量，重点研究了财政法治的反腐败效应。研究发现财政法治的健全和实施以及公务人员的薪资水平、对外开放水平对反腐败有着显著影响，而预算外收入、财政透明度、国民的教育程度和思想道德素质、市场化水平等因素并不一定能够提高反腐败效应。研究结果证明了在我国从税收国家向预算国家转型，建立现代财政制度过程中，以财政法治为核心，充分发挥思想道德作用，积极引导宗教信仰等几个方面相互配合才能有效进行反腐败。本文想强调的是必须制度反腐和非制度反腐相结合，形成长效的综合反腐体制机制是未来反腐的方向。最后针对以上问题提出政策性建议。

财政法治 现代预算制度 思想道德 反腐败效应

一、引言

从历史的角度来看，一个社会的良序发展需要具备三个要素：宗教、道德、法律。可以说，正是这三者共同筑就了社会稳定发展的基础，三足鼎立，缺一不可。这三个方面的实质是如何界定、协调和处理各种不同的利益关系的问题，发挥促进社会和谐的作用。但是腐败却会严重损害这些关系，它不仅直接损害公共利益，同时也会间接损害个人利益。因此，必须进行反腐倡廉以保证公共利益和个人利益不遭受损害。从财政的角度，由于财政是公共权力为满足公共需求而存在的，它体现和规范着政府与个人、政府与社会之间的关系。从法律的角度，法律的作用则是最大限度地保护个人利益和公共利益不受损害。因之，严肃法治，严格依法理财，实行财政法治当是党政反腐倡廉的有效途径。

腐败问题，是一个普遍的历史现象，似乎古今中外各国概莫能外。腐败带来的消极影响也是多方面的、严重的，不仅对社会稳定、公平与效率带来损害，还影响政府的决策过程甚至影响社会经济的可持续发展、严重侵蚀国家治理的基础。这些影响不容漠视。因此，如何反腐败也成为世界各国政府在各个时期的重要工作之一。联合国、世界银行等国际组织也专门成立了反腐败机构进行反腐研究。与此同时，众多的学者也开展了卓有成效的研究。

理论研究和实践经验均表明，财政法治在反腐败工作中发挥着独特的作用。以美国为例，美国在建立现代预算制度之前，也曾经腐败盛行。为了彻底治理国内腐败问题，美国在十九世纪末到二十世纪初的所谓 “进步时代”，以财政作为突破点，开始引入和实行现代财政预算制度，以纽约市的卫生行业作为试点，并逐步推广到全美国，取得了良好的反腐败效应。而在党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确指出财政是国家治理的基础和重要支柱，这一新的定位赋予了财政以反腐倡廉必然的职能职责。然而，现实中财政法治缺乏、预算软约束和财政监督缺位等问题的存在为腐败等违法犯罪行为的出现提供了可乘之机，使得财政在反腐倡廉工作中的作用十分有限。随着公民意识的形成与快速发展，在现代社会，“法”的理论基础日益成熟；同时，随着市场经济体制的建立与日趋完善，民主制的普遍认同，纳税人主体意识的觉醒，我国财政向公共财政的转型以及我国反腐败形势日趋严峻和复杂，为财政法治化提供了基础和前提的同时，也对财政法治和重构财政监督机制提出了更为直接和急迫的要求。那么，财政法治对反腐败有着何种效应？又该如何进行财政法治建设，提升反腐败效应？思想道德因素、财政监督机制等因素如何相互配合以增强反腐败效应？在未来社会的发展中，对这些问题的回答有着较强的理论意义和现实意义。因此，对财政法治的反腐败效应进行深入研究就显得十分的必要和迫切了。希望本文的研究能对财政法治建设和反腐倡廉工作的促进起到抛砖引玉的作用。

二、文献综述

关于腐败问题，学界从政治学、经济学、社会学和法学等不同的角度进行了广泛的研究。综合来看，现有文献主要集中探讨了腐败发生的原因、腐败的影响因素以及腐败的影响程度等问题，以及如何最大限度地控制腐败，减少腐败对经济社会的危害等方面。本文仅从经济学角度进行文献梳理。

关于腐败的原因，Daniel Treisman（2000）以跨国数据为基础采用实证方法，系统分析了腐败的根源和原因。研究认为新教传统（宗教因素）、是否有实行非成文法的历史、较高的经济发展水平、较高的进口水平以及长期民主等因素确能降低腐败，而短期民主则对腐败的影响不显著。马庆钰（2002）总结了在中国产生腐败的三个原因，认为分别是制度的缺陷、官员的道德缺陷和中国文化传统的因素，即所谓依托血缘、乡缘、学缘、业缘的亲情和人情运转的潜规则或非正式规则。

就腐败对经济社会产生的影响方面。Klitgaard（1988）、Mauro（1995）、Ali和 Isse（2003）、Anoruo和Braha（2005）等的研究表明腐败会降低投资和经济发展水平，会影响社会公平正义与社会福利。M.Emranul Haque和Richard Kneller（2008）实证研究了腐败在公共投资和经济增长中的作用，研究发现腐败可能会扩大公共投资，但会降低公共投资的回报率，同时发现腐败对经济的增长不能产生促进作用。吴一平，芮萌（2013）采用动态省级面板数据估计了腐败对收入不平等的影响，研究显示，制度完善的经济发达地区，腐败对社会收入不平等没有显著影响，而在制度不完善的落后地区，腐败对收入不平等有着显著影响。因此应完善制度，缩小地区制度差异以减少腐败对收入不平等的影响。

更多的文献则是对腐败的影响因素进行研究。V. Tanzi(1998)系统而相对全面地考察了腐败的相关问题，包括腐败的原因、范围以及可能的纠正措施和影响腐败的各种财政因素，讨论的影响因素主要有税收体系、政府支出决策、公务员薪资水平、内外的机构控制、法律的透明度等。刘文革等（2003）认为对腐败问题的讨论，规避道德文化的思路并不能令人满意地解释实际中存在的问题。由于个体的社会道德观念、行为是相互影响的，作者从个人道德的角度对腐败进行了探讨，并提出存在一个“道德腐败陷阱”的观点。文章建议，除了传统的反腐败措施，关键是要建立一个全社会的事前监督、检举腐败和从国家到公民的“信誉机制”。周黎安和陶婧（2009）运用中国省级面板数据，系统考察了地区政府规模、民营化、经济开放程度、教育水平等社会经济因素对官员腐败的影响。研究发现，政府规模的扩大会增加地区腐败案件的发生率。FDI（外国直接投资）比例的提高会增加地区的官员腐败水平，而进出口比例的提高却有助于降低地区的腐败水平。民营化程度的影响则对腐败的影响具有不确定。牛富荣（2016）通过构建省级面板数据模型，实证检验各种财政因素对腐败的影响，研究发现不同的财政因素对腐败的影响是不同的，并提出了政策建议。

国内外经济学家还从其他角度考察了不同因素对腐败的影响。这些角度主要有财政透明度、财政法律法规和财政分权、财政支出及结构等。关于财政透明对腐败的影响，国内不少学者的研究表明（王绍光和马骏，2008；胡锦光和张献勇，2011；郭剑鸣，2011），财政预算透明度与腐败有着显著而稳定的负相关关系，建议现代预算制度，公开预算以利于对政府收支行为进行监督，从而利于遏制和解决腐败问题。李炜光和姚丽莎（2011）研究认为财政腐败是一种制度性腐败，其产生的根源就在于有效的财政制度及其制约机制的供给不足，其中尚不完备的财政透明制度是重要体现之一。许正中等（2011）认为财政预算透明度不高，导致财政资金脱离了监督，是腐败发生的主要原因。黄寿峰和郑国梁(2015)实证分析发现，我国财政透明度能够对腐败产生抑制作用，虽然作用有限，进一步研究发现有逐渐上升趋势。李春根和徐建斌（2016）实证考察了省级预算透明度对官员腐败的影响，研究结果也表明财政预算透明度对官员腐败有明显的抑制作用，建议以实施新《预算法》为契机，通过修订与完善配套法律等措施，提高各级政府的财政预算透明度，充分发挥财政预算透明的腐败治理效应。提高财政预算透明度来预防和控制腐败已然成为各界的共识。

关于财政法律法规与腐败之间关系的研究。James E.Alt and David D.Lassen（2008）认为在单一制国家，可以通过加强法律责任来弥补分权的不足和选举制度的不完善，从而降低腐败的发生率。Adriana S.Cordis（2009）利用美国国家层级的数据考察了司法独立和宪法刚性与特定类型官员腐败的问题。研究发现，一般情况下，州的司法独立性和宪法刚性水平越高，官员的腐败发生率就越低，二者呈负相关关系。从中国国内的研究看，万广华、吴一平（2012）从司法制度整体和工资激励的角度实证分析了二者的反腐败效果。研究发现司法制度建设对反腐败有显著效果，工资激励也对反腐败具有积极影响，而预算外收入则是导致腐败蔓延的重要原因，并且不同因素之间有着交叉影响，从而共同影响反腐败效果。姜琪（2014）在考察腐败与中国经济增长关系的基础上，提出对于腐败的治理建议是，除了依靠规范的制度以外，还应强调宗教和教育在反腐败中的作用。具体到财政法治与腐败问题的研究方面，寇铁军、胡望舒（2016）利用省级面板数据实证分析了财税法制建设的反腐败成效。研究显示财税立法数量能够显著影响腐败现象，且具有地区差异的特点，而预算外收入的增加和不规范财政分权则是导致腐败的重要原因。邱福军（2016）采用跨国数据研究发现，反腐败能促进经济增长，并肯定了法治程度高低对腐败有着显著影响，且证明了依法治国的必要性和重要性。

关于财政分权对腐败的影响。众多的学者对此展开研究，主要形成了两种截然相反的观点，即导致更多的腐败和减少腐败现象。一些学者（Weingast，1995；Fiaman和 Gatti，2002；Arikan，2004；Huther和 Shah，1998；王一江等，2008；潘春阳等，2011）认为财政分权可以有效降低腐败的发生率。与上述观点相反，Andrei Shleifer和Robert W.Vishny(1993)等研究发现，财政分权会显著增加腐败现象。国内学者黄君洁（2006）认为我国的财政分权是在制度供给失衡环境下的财政分权，这种状况会更容易诱发地方官员的腐败动机。1994年分税制以来的相关腐败数据支持了这一观点。吴一平（2008）运用省级面板数据实证了财政分权对腐败的影响，研究结果显示我国的财政分权恶化了腐败问题。罗也骁等（2015）利用动态面板差分广义距估计与系统广义距估计方法对我国1998至2010年省际分权、政府规模膨胀与官僚腐败之间的相互关系所进行的研究，结果显示分权助长了地方官员腐败。分权不仅未能抑制政府规模膨胀，反而因地方政府的地区垄断性增强，还进一步导致官员腐败的累积。李敬涛（2016）实证研究了宏微观环境对腐败的影响，研究发现财政分权和信息公开均显著对官员的腐败有着抑制作用，但是构成宏观外部环境的市场化程度和法律制度却在一定程度上弱化了财政分权和信息公开对腐败的抑制作用。

对于财政支出结构与腐败关系的研究。周黎安和陶婧（2009）认为，建设性支出更容易诱发腐败，而用于教育、医疗等公共服务方面的民生性支出则可以降低腐败发生率。牛富荣（2016）通过实证研究发现，财政支出结构对腐败的影响不确定，其中行政管理支出与腐败指数正相关，民生性支出与腐败指数负相关。李敬涛（2016）研究发现完善财政支出结构也能在一定程度上对腐败产生抑制作用。这说明，随着公共财政的建立和完善，民生支出的不断扩大，可能会降低腐败发生率。但另一方面，由于经济下行，地方官员考核制度没有显著变化的情况下，各级政府都存在扩大建设投资冲动，也有可能出现腐败高发的情况。

通过对现有文献的梳理可以发现，从财政法治的角度对反腐倡廉的影响进行实证分析的文献还不是太多。现有的相关实证分析要么指标设计过于宽泛，没有具体到财政法治；要么没有从法治的角度而仅仅从财政的角度进行分析，有失偏颇。本文的可能贡献主要有：第一，以已有研究成果为基础，以系统统筹的思想构建实证模型对财政法治、思想道德因素和财政监督的反腐败效应展开分析。第二，现有大多数研究不同程度地忽略了道德文化因素以及非制度性因素对腐败的影响。因为腐败本身也是一个道德问题，对此笔者在研究中给予了足够的重视。

三、理论、影响因素与假设

关于腐败的内涵，至今学界没有统一的界定。总体上，可以归结为以下几个特征：腐败是一种违法行为而被反对和控制；破坏既定规则或者出卖公共权力；目的是为了满足自利需求。学界比较普遍认可的定义是，所谓腐败是公务人员为获取私利对公权力的滥用，某种意义上这把腐败看作是一种交换行为。理论上，官员的行为是符合“经济人”和理性假设的，其以追求自身利益最大化为目标。若其他条件不变，官员腐败与否取决于其对腐败成本和预期收益的比较。腐败成本中最大的一项成本是被抓获和被惩罚，预期收益则是利用公权力获取的私利。如果官员认为进行腐败行为的预期收益大于腐败成本，则可能发生腐败行为，如果预期收益小于腐败成本，作为理性人，则不会或者至少降低腐败行为的发生。而腐败行为是否发生最终则取决于国家的法律法规体系是否健全与有效、官员违法成本的大小以及历史文化传统等其他因素综合作用的结果。

现有文献讨论的影响腐败的因素主要有相关法律法规、财政透明度、财政分权、财政支出及结构、公务人员薪资水平、财政监督机制、经济发展水平、对外开放程度以及制度的完善与否，等等。除了上述影响因素，对腐败产生影响的因素还应该有该国的法律文化及形成的历史渊源。另外，历史传统对官员的腐败行为产生影响的方式还有通过宗教的影响，官员的道德水平和自律水平以及个人的受教育程度都会影响官员的腐败与否。这些因素在现有的研究中由于各种原因而不同程度地被忽略或者忌避讨论。由于腐败问题的影响因素众多，因此，进行反腐败既不能一蹴而就，也不能单一依靠行政高压或运动式反腐等某些单调的办法，而必须是多方面的协同兼顾，才能取得预期效果。综合来说，可以归结为道德、宗教和法治三个方面。毫无疑问的是，在这三个方面中，财政作为国家治理的基础和重要支柱，财政法治的反腐败效应是最为基础和关键的。在现有文献研究成果的基础上，笔者对以下几个影响因素予以重点考察。

根据腐败的界定和理论分析，建立健全法律法规体系，特别是加强财政法治，把权力关进制度的笼子是反腐败工作的前提和基础。而财政法治的核心是预算法治，预算法治应包括两个方面：一是财税法制的建设情况；二是财政预算的完整性，即是否进入全口径预算以规范政府收支行为。一般认为，反腐败主要依靠法律法规的健全程度。据此，提出假设一：财政法治化程度提高能够显著减少腐败现象的发生。

财政监督是众多监督措施中的一个重要方法，本文把加强财政监督也作为影响腐败的重要因素。而加强财政监督的前提和基础是财政公开，提高财政透明度。在此，需要强调的是，财政公开、提高财政透明度仅仅是进行财政监督的前提，并不必然意味着提高财政透明度就一定会减少腐败的发生。本文中的财政公开指标采用上海财经大学公共政策研究中心发布的2009—2014年各省财政透明度指数来表示。据此，提出假设二：提高财政透明度不一定能减少腐败现象的发生。

对于公民受教育程度与腐败之间的关系，有研究表明提升国民的受教育水平也可以增强反腐败的力量（Brunetti and Weder，2003）。笔者认为，加强法律法规教育和思想道德教育，只是可能有效减少大范围的腐败。但是要以教育有效性为前提，要以全社会形成良好的风气为基础。如果对人的思想道德教育无效，随着知识的增加和学历的提升，反而有可能增强官员的反侦查能力，从而增加腐败。据聂辉华和仝志辉统计，在2000—2014年间查处的367名厅局级以上官员中，高学历成为高级干部腐败的特征，其中博士学历的占9%，硕士学历的占到42%，本科学历的占到37%。由于道德作风败坏曾经包养“二奶”的官员占到47%。另外需要注意的一个方面是，在查处的这些官员中，没有在政法系统工作过的占绝大部分，达到88%。这些数据证明了笔者的担忧。据此，提出假设三：假设我国公民的受教育程度提高不一定减少官员腐败发生率。

对腐败产生影响的因素还有薪资待遇的高低。根据委托—代理理论，对代理人行为主要是用制度进行约束和激励。因此，除了进行法律制度的约束外，还要充分发挥制度的激励功能，最为基本的激励手段就是提升公务人员的薪资待遇以减少腐败，这也为现有文献研究成果和国内外实践经验所证明。虽然这种薪资待遇的水平确定难度较大，但是要达到官员“不想腐”的目标，提高其薪资待遇的确是一个有效措施。因此，笔者仍在模型中加入此因素给予再次考察。由于各省公务人员薪资水平数据的不可得性，但基本上是在国家相关规定的基础上和当地的经济发展水平成正比。因此，采用各省城镇国有单位职工平均工资与当地当年的人均GDP的比例来表示。据此，提出假设四：腐败发生率与公务人员的薪资水平呈反比。

四、变量选择与模型构建

（一）变量选择与数据来源及统计描述

被解释变量表示腐败程度。对于腐败程度指数的构建，国内外现有文献中用于度量腐败程度的方法有多种。具体到国内，大都采用各省、自治区和直辖市的职务犯罪立案侦查案件数（周黎安，陶婧，2009）或与不同的指标之间的比例来衡量，如与当地人口数 （吴一平，2008），或与公职人员数（陈刚等，2009）等。寇铁军和胡望舒（2016）采用立案侦查的经济类案件数与当地公职人员数之比来衡量腐败程度。由前述腐败的涵义，腐败的原因主要是人的因素。当所有的人都不觊觎公权力带来的利益时，当每个公民不去行贿并反对和监督腐败行为，当公务人员不会以权谋私时，腐败也就失去了存在的条件。因此，腐败归根结底还是人的问题。为此，本文采用各省检察院当年立案侦查职务犯罪的人数与当地人口总数之比来衡量腐败程度。用这种司法指标来衡量腐败程度的方法起始于Goel和Rich（1989）。当然，真正准确度量腐败是十分困难的事情，只有退而求其次，选择一个尽量客观准确的指标进行腐败程度的度量。

解释变量分为核心解释变量和一系列控制变量，将财政法治作为核心解释变量。财政法治的内容十分广泛，但是最为核心和关键的内容是预算制度，财政法治在某种程度上即是指财政预算法治。而财政预算本身就是经立法机关审批的具有法律约束力的文件。因此，用财政预算来体现财政法治既是合乎情理的，也是符合现代预算制度理念的。在这里，有必要对理解预算法的约束对象作一分析。《预算法》不仅要约束政府的财政收支行为，更主要的是要发挥规范约束政府收支行为的作用。以往研究更多的是关注预算法对财政收支行为的约束和规范，但是这会造成政府收支行为不受约束，造成诸多的后果。例如更加模糊了政府与市场的边界、扭曲市场运行、加速了政府规模的扩大，特别是为腐败行为的发生提供了可乘之机。因为最终财政的收支行为仍是由政府做出的，财政收支行为最终表现为政府收支行为。因此，本文重点强调两个方面，一是税收法定性，二是政府收支的规范性。税收法定是现代财政制度的内在要求和重要内容，它能够很好地体现财政法治状况。本文构建的模型中，采用经过法定程序通过的三种税（即：个人所得税、企业所得税和车船税）税收收入与各省总收入的比例来表示预算法治化程度。

在政府收支的规范性方面，历史经验和众多的研究成果显示，政府收支的不规范性是造成腐败盛行的重要原因，只有管控住政府不规范的收支行为，才能更有效地进行腐败控制。随着新《预算法》的实行，政府收支行为也会越来越规范。在本研究中，采用各省的非税收入占该省当年总收入的比例来表示。

关于系列控制变量，在借鉴前人思考的基础上，根据上面影响因素的分析和假设进行设定。具体地，包括公职人员的薪资水平、对外开放程度和市场化程度以及财政分权等作为控制变量。关于财政分权对腐败的影响方面，由于现有文献研究成果结论不一，甚至相反。笔者在本文中也进行了再次考察予以印证已有成果。由于腐败更多的是发生在财政支出领域，因此，用各省财政支出占全国当年财政总支出的比例来表示。另外，在模型中加入对外开放水平和市场化水平等因素，用这些变量对核心变量的回归结果进行稳健性检验。对于对外开放水平，用各省每年的进出口总额与该省GDP总值的比例来表示。各省当年的进出口总额采用按境内目的地、货源的标准统计的数据。按此标准的考虑是，这样的数据能够表明这个地区与外界联系的密切程度，从而显示该地区的对外开放水平。而对于市场化水平，用各省非国有部门就业人数与各省当年总人口的比例来表示。具体说明由表1给出。

（二）数据来源与统计性描述

本研究所用数据来源于：2010—2015年的各省（自治区、直辖市）人民检察院工作报告、2015年《中国金融年鉴》、2010—2015年的 《中国财政年鉴》、2010—2015年的 《中国统计年鉴》、2010—2015年的 《政府工作报告》以及最高人民检察院、最高人民法院和中纪委监察部网站以及各省政府门户网站。在此说明的是，由于2007年财政统计口径发生了变化，为了保持数据的连续性和可得性，选取的样本时间范围确定为2009—2014年。各变量的具体含义与统计性指标如表1所示。

（三）模型设定与实证分析

根据以上变量设定和解释，给出以下模型：

表1 各变量统计性描述

模型（一）中，corr表示腐败程度，buglaw、bugwhole、fistrans和edu为四个核心变量分别表示预算法治化、预算完整性、财政透明度和国民思想道德素质。α0表示截距项，βi表示变量系数，i表示各地区（以省为单位，i=1、2、……31），t表示时间。对模型（一）的回归结果进行一系列检验，排除了固定效应和混合效应，因此，选择随机效应。重新设定计量回归模型如下：

为了考察各个解释变量对被解释变量的相关关系，把模型（二）分解为子模型（1）-（4）分别考察，最后模型（5）综合考察。其中，μit表示随机效应项，εit表示随机干扰项。模型如下：

对上面五个子模型采用最小二乘法（OLS）进行逐步回归，结果如表2所示。

表2 模型参数估计结果

由表2中参数估计结果可以看出，税收法定对控制腐败有着稳定的作用，数据表明加强税收立法有着显著的反腐败效应。再次验证了遵循税收法定原则，减少税收的行政规定形式，加强全国人民代表大会的税收立法工作的必要性和重要性。而腐败程度和预算外收入呈正相关关系，这表明预算外收入的存在确实为腐败的发生提供了条件和机会，凸显了实行全口径预算，强化预算约束，规范政府收支行为的重要性。但是也有研究认为，预算外收支的存在符合中国的特点，能够使地方或部门灵活地处理当地的事情，有利于当地经济社会的发展。但是，作为不规范的收支和政府行为，从长远来看是不利于经济社会的良序发展的。令人出乎意料的是，在本研究中，财政公开、提高财政透明度与腐败程度呈正相关关系，不仅没有减轻腐败的程度，反而增加了腐败程度，对之进行单独考察，结果更是具有显著性。笔者认为，如假设所分析，财政公开、提升财政透明度仅仅是为控制腐败提供了前提和基础，但并不意味着必然会减少腐败。这还要和整个社会风气、公民道德素质，特别是监督机制的有效性有很大关系。由此，单单强调财政公开、提升财政透明度对反腐败的效果是不明显的，甚至是无效的。笔者认为，应该在继续增加财政透明度的同时，进行财政监督机制的重构，营造风清气正的良好反腐败社会氛围，加强全民法律道德修养教育等措施，才能增强反腐败效果。而公民教育程度也和腐败程度正相关，随着教育的普及和提高，腐败程度反而也在增加，并且表现出稳定的显著性。这里的原因可能有两个：一是对公民的思想道德教育效率较低，在知识增加、学历提高的同时，思想道德素质却在下降，导致腐败增加；二是公务人员自认为利用所掌握的知识会提升自己的反侦查能力，从而敢于进行腐败。相关数据和研究也证明了高学历腐败的趋势和特征。综合实证结果可以看出，财政法治在反腐败中的显著作用，同时也反映了反腐败的复杂性。

五、稳健性检验

为了检验上述实证分析结果的稳健性，引入系列控制变量进入模型，模型设定如下：

对模型（四）进行计量回归分析。依然采取逐步回归的形式进行实证检验，先分解再综合。先把模型（四）分解为以下（6）-（9）子模型，模型（10）为总的综合：

对模型（6）-（10）用最小二乘法（OLS）进行逐步回归，结果如表3所示。

表3 模型参数估计结果

引进其他控制变量对核心变量分析结果的稳健性检验。由表3实证结果看出，所有核心变量的结果都表现出稳定的显著性，证明了结果的稳健性，说明上述实证结果是可信的。加入控制变量后，核心变量中变化的一个是财政透明度由显著性变为不显著。这里再次印证了上面的分析，即仅仅依靠增加财政公开、提高财政透明度是不能保证反腐效果的，还需要综合其他配套措施和方面，综合进行才能见效。可以预见，随着各方面政策措施的配套改革和制度的成熟，财政透明度提高的反腐败效应会逐渐凸显。另外一个是预算外收入的腐败效应变得显著了。这是一个值得深思的方面。这里一方面凸显了尽快实现全口径预算，规范政府收支行为的必要性；另一方面也表明了反腐败工作的复杂性和严峻性。这和腐败方式愈益隐蔽、腐败手段日益多样化等趋势特征紧密相关，例如近些年涌现出的各式腐败。这些方面可能是预算外收入的腐败效应显著的原因，有待以后进行进一步的研究。因此，除了加强财政法治等因素的反腐败效应，在非财政领域方面的反腐败可能还要做更多的工作。正如中国人民大学毛寿龙教授所说，中国的腐败官员们实际上已经能够娴熟地寻找到法律规定的模糊地带，更加娴熟地大打腐败“擦边球”。如果还是那种开宗明义、大而化之的反腐已经解决不了问题。因此，应针对不同的腐败形式和方式，进行“精准反腐”。

在引入的控制变量中，结果表明“高薪养廉”、提高和完善分权和扩大对外开放是能够提升反腐败效应的。值得注意的是分权对反腐败的效应不显著，这可能是因为我国的分权还不是真正的分权。因此，应该继续推行分税制改革，真正完善财政分权制度，也是下一步反腐败的要求，更是社会经济发展的客观需求。另外，在本文研究中，出现了市场化程度的提高提升了腐败程度的结果。笔者认为，可能原因是我国的市场化程度虽然近些年快速提升，但还不是真正的市场化，市场化的背后还有政府坚强的影子在发挥关键作用。因此，需要继续推进相关改革真正让市场在资源配置和收入分配中发挥决定性作用，而不再是政府主导下的市场化。

诚然，由于腐败日益具有隐蔽性，并且会不断变化其形式，使得反腐败工作任重而道远。又由于腐败现象的发生是历史传统、文化及社会经济制度等多种因素综合作用的结果，因此取得反腐败的成效，必须综合各种因素共同发挥作用。世界各国在反腐败过程中结合本国的历史文化特征形成了独具特色的反腐经验，例如美国无所不能的弹劾制度、法国被誉为“第四权力”的媒体监督制度、英国政党之间的相互监督制度、韩国官员财产申报和公开制度以及德国充分重视反腐败法治的作用，等等。具体到我国反腐败工作来讲，即是提高财政法治程度，通过管理财权来管理事权，从而达到“不敢腐”的强制性；通过提高受教育水平，提升官员的道德水准，实现“不能腐”的自觉性；通过信仰教育，发挥信仰作用，提高公务人员的社会待遇实现“不想腐”的自律性。这三个方面有机配合，以财政法治为核心，制度反腐和道德、教育等因素综合运用以形成高效反腐倡廉的体制机制，这既是反腐倡廉工作所追求的目标，也是实现既定目标的保障和必由之路。

六、结论与政策建议

综上所述，财政法治的实现与取得反腐倡廉实效主要需做好两个方面的工作：一是建立健全财政法律体系，真正做到人大立法取代行政立法；二是真正实行全口径预算管理，实现财政统一。前者使政府行为有法可依，更加规范，减少政府行为的随机性；后者使政府行为能得到有效监督，减少政府官员行为的投机性。具体而言：

（一）强化人大立法权，提升财政法治的权威性

依据我国现行宪法规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，其重要的职责之一就是为全国提供立法决策服务。因此应强化人大立法权，使其应有职责得到回归，逐渐减少行政立法代替人大立法的现象，提升法律的权威性，也保证法律的全国统一性。而在财政法治建设方面主要是进行税收法定与预算的全口径和硬约束两个方面的工作。

（二）健全财政法律制度，完善财政法律体系，真正全口径预算管理，实现财政统一的目标

现有研究成果已经证明由于预算外收支得不到有效监督而使预算外收支成为造成腐败高发的重要原因。而现实中，我国预算有四本，即一般公共预算、国有资本经营所得预算、政府性基金预算和社会保险基金预算。除了一般公共预算，其他三本预算却是不经过人代会的审议与批准的。当然，随着新《预算法》的实行，进入一般公共预算的项目会不断增加和规范，但是实现真正的财政统一还有不少工作要做。

（三）继续提高财政透明度，重构财政监督机制

随着市场经济的发展，利益主体的日益多元化，反腐败工作的严峻性，迫切需要重构监督机制。目前，我国的财政监督机制主要有人大监督、审计监督和财政内部监督三个部分组成。为了提升反腐败效应，有必要进行组织机构改革，重构监督机制，可以把现有的财政监督部门的权限和审计部门相关权限直属人大，加强人民代表大会的监督作用。根据委托代理理论，委托人只有通过选举制度来监督和控制代理人的行为，因此，在我国进行财政监督是人民代表大会本身必须应有的职能。除了现有监督主体，还应该在提高财政透明度的基础上，强化预算监督功能、增加包括民众、媒体等社会监督。同时配合其他领域的监督，例如在纪检监察体制改革方面，加快推进向全垂直管理体制变革，即下级纪委书记由上级纪委直接任命和领导，同时增加纪委书记的相关权利，在增强其独立性的同时，扩大纪委书记的执行权。当然，在进行反腐过程中，除了加强法律对腐败的惩罚和警示，还需要充分发挥制度的激励作用，提升公务人员的待遇。约束和激励手段相互配合方能有效控制腐败。

（四）加强法治教育，提高公民的法律意识和公民素质，提升全社会的道德水准，积极推进纳税人参与度，充分利用各种媒体，特别是新媒体等监督渠道发挥监督作用

上述实证结果和分析再次表明，反腐败是一项任重道远的系统工程，仅仅依靠法律制度是不能完成的，需要依靠法律、道德和信仰各方面因素的综合作用，才能取得预期成效。值得强调的是，预防腐败的重要性远远大于如何进行反腐败，要充分重视腐败的预防工作，就需要对全民加强法治教育，提升法律意识和修养，通过教育提高国民思想道德素质，通过引导国民的宗教信仰，使其符合社会主义核心价值观的要求，营造良好的社会氛围。

（五）明晰政府与市场的界限、中央和地方的事权和支出责任

减少政府对资源的配置和对市场资源配置的干预，真正提高市场化程度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时进行行政审批制度改革，继续简政放权，继续完善我国的财政分权制度，为反腐败提供良好的制度环境。

（六）进一步推进财政体制改革，明晰各部门的财权和事权，司法预算独立于一般公共预算，从而减少行政权对司法权的干预

从我国“一府两院”的现有形成机制看，三者都是经过人民代表大会选举产生的，三者互不隶属，各自履行人代会赋予其的职责和事权。但是“两院”的财权却由同级政府掌握，导致财权与事权出现严重的不匹配现象。无疑这会增加行政权干涉司法权的可能性，并严重影响司法权的独立性，造成全国各地的地方异质性。为了维护司法权的独立性和一致性，在财政预算中应单独设置司法预算，并由中央财政予以保障，最大限度地减少地方政府对司法事权的干预，预防腐败的发生。

（七）继续扩大对外开放水平，为反腐败营造良好的国际环境

腐败是世界性难题，从这个角度说，反腐败也是一种国际治理。这需要各国的相互配合和良好合作，使腐败分子无处可藏。通过扩大对外开放，吸收世界上先进的政府治理经验，多方面增加有利于反腐败的新因素，也会使反腐败效应更加显著。■

（本研究受中南财经政法大学研究生教育创新基金专项资助。本文系中南财经政法大学博士研究生科研创新重点项目“基于国家治理角度医疗卫生财政职能研究”〈项目编号：2015BZ0402〉阶段性成果。感谢中南财经政法大学财政税务学院刘孝诚教授对本文的指导和建议）

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

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（本栏目责任编辑：尹情）