“三权分置”条件下山区土地流转方式的探索与若干思考

雷春雄

摘要：本文对宁德市山区土地流转现状进行调查，针对土地流转中存在问题，在梳理现有土地流转的几种主要方式的基础上，提出推动农村山区土地流转规范化、规模化的初步对策。

关键词：土地；流转；宁德市；山区思考

改革开放以后，沿海城市迅速发展，山区县和沿海地区经济社会发展差距逐渐加剧，农村世代务农的农民，大部分年轻力壮劳动力纷纷外流到大城市务工和到城镇集中居住，山区农村土地抛荒闲置已经成为一个普遍现象。这个问题在宁德市山区县尤为严重。因此，如何通过规模化、高效化的土地流转，来提高土地的利用率和经营效率，已经成为山区县农业发展亟待解决的问题。

一、宁德市山区农村土地特征

根据第二次全国土地调查成果，2011年宁德市土地总面积2014.80万亩，人均5.92亩。其中：农用地面积1795.95万亩，占土地总面积的89.14%；建设用地面积89.76万亩，占土地总面积的4.45%；其它土地面积129.08万亩，占土地总面积的5.41%。农用地中，耕地241.60万亩，人均0.71亩，园地151.55万亩，林地1287.76万亩，人均3.78亩，草地68.37万亩，其它农用地49.40万亩。建设用地中，居民点工矿用地46.90万亩，交通运输用地21.92，水利设施用地18.44亩。

二、宁德市山区土地流转存在的困难问题

1.投入产出比例不协调

山区地理条件恶劣，土地改造成本高，农业企业对土地流转规模经营的积极性难以调动。同时，随着农业生产人力物力成本的逐年增加，农业项目的投资大、回收周期长，农产品的收成和收购价格受到天气影响严重，土地经营投入高回报少。导致规模企业对农业生产项目投资意愿低、大规模土地流转受限。

2.土地流转信息不畅通

通过对宁德市寿宁县大韩村土地流转农民的调查，其中80%以上的农户通过自己联系出租或租赁土地；只有不到20%的农户通过村委会、镇政府等农业引进项目了解信息。农村土地使用权流转交易依然停留在农民自发交易的状态。同时，由于山区信息相对闭塞，信息化程度不高，中介机构少、信息更新慢，农户对市场需求不了解，依靠经验直觉发展生产，无法扩大生产规模。受传统观念的影响，大部分群众对土地“三权”概念模糊，担心土地流转结束以后出现土地纠纷，不愿意参与土地流转。特别是随着中央惠农力度的加大、补助资金的增多，农户种与不种、种好种坏都能领到补助资金，受到小农生产方式的限制，农民土地流转意愿不高，很难形成规模化流转。

3.流转体制不完善

实施家庭联产承包责任制后，农村土地的所有权归农村集体所有，农户只拥有土地的承包权和使用权，土地流转后所形成的新的产权主体和利益主体难以确认。政府部门和村委会认为土地的使用是农户自身的事，种与不种无权过问，在没有政策支持的前提下，难以组织发动农户开展土地流转工作。由于土地交易体制和管理监督体制未建立，土地市场发育不完善，容易引发各类矛盾纠纷。同时，由于农村最低生活保障、养老和医疗保障等社会保障体系尚不完善，农村“大龄”农户担心因为没有一技之长、离开农业生产后无法保证稳定收入，影响今后生活水平。

4.政策方面存在盲区

长期以来，由于农民对土地流转的规范性文件了解掌握不深透，农户之间土地租赁、置换大都通过口头约定，很少建立契约合同，“空口无凭”极易引发土地纠纷。而现行《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《福建省人民政府关于推进农业适度规模经营的若干意见》（闽政文[2011]53号）和《福建省农业厅关于进一步加强农村土地承包经营权流转规范管理工作的通知》（闽农经管[2012]484号）等法律法规，对于土地流转权益确定、纠纷解决等都没有具体的规定，给土地流转的具体实施带来难度。

三、宁德市山区土地流转的主要模式

1.周宁县纯池镇农村土地托管合作社土地流转模式

按照“农民自愿、政府引导、依法有偿、规范管理”的原则，由村委会带头组建农村土地托管专业合作社，农户通过委托经营或入股的形式，自家承包地流转给土地托管专业合作社，从而农户分散的土地进行连片整合，形成规模出租给农业企业，产生收益。这样，一方面农业企业在用地上不直接与农户直接打交道，可以提高工作效率，避免与农户产生纠纷；农户通过自己的合作社流转土地、获取收益，更加安心放心。另一方面，政府可以依托土地托管合作社平台，开展承包经营权流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询、协调利益等服务，及时掌握土地流转去向、面积、流转形式、合同签订等情况，更有利于面向社会招引经营主体，扩大土地受让范围，促进土地高效流转。

2.柘荣县富溪镇岭后村公司制土地流转模式

由返乡乡贤注资创办农业综合开发公司，按照“依法、自愿、有偿”的原则，以入股或租凭的方式向村民流转闲置抛荒土地，创建集生产、加工、销售为一体的现代农场，发展农业项目。农户既可以将承包经营的土地通过评估折价入股，按量化股权获得分红收益；也可以将承包经营的土地租赁给公司经营，按地块等级区分，在年底收取租金。公司成立董事会，由入股村民选举若干名入股大户担任董事，形成乡贤领头，村民能人参与企业管理，全体入股农户行使监督的运行机制。通过公司制土地流转模式，既解决农村劳动力外出土地大量抛荒问题，又解决农民扩大再生产资金不足和农户个体经营效益低的问题；农户既可以通过流转土地获得收益，又可在自家门口打工上班，进一步增强了农民土地流转主动性，促进农业的组织化、规范化、产业化。

3.寿宁县南阳镇“股份+合作”土地流转模式

寿宁县南阳镇川久农业股份有限公司建立起“股份+合作”的土地流转分配方式，以“公司+院校+合作社+基地+农户”的模式经营。这种模式是，以土地经营权为股份共同组建农民专业合作社，合作社按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则管理，并挂靠龙头企业进行生产经营。通过土地入股、土地租赁、松散式订单农业等方式，合作社对流转土地统一管理，种植项目、技术、经营由合作社提供服务，农民根据合作社规划安排进行种植，种植的农产品由合作社商企業统一收购，保证农民农产品收入。

四、山區土地流转的若干对策思考

1.扎实有效落实农村土地确权工作

做好土地确权工作，明确权利归属，是土地经营权能否有效有序流转的关键之所在，是前提条件。要深入农村深入群众，认真做好调查摸底工作，特别是要做好权属存在纠纷的群众思想工作，坚持实事求是，公平、公正、公开地做好土地确权工作。按照国家的统一部署，加快推进农村承包地确权登记颁证，要积极探索交易鉴证、流转合同鉴证等方式，为土地经营权确认创造便利可行的条件；在集体土地所有权确权登记颁证过程中，要坚持和完善土地用途管制制度，明确土地性质和土地用途，及时提供确权登记成果，切实保护好农村集体和农民的土地合法权益。

2.深入宣传解读土地新政策

上级下派驻村干部、包村干部及村“两委”成员要加大对现有土地政策的宣传力度，通过召开村民代表大会、民情恳谈会、公开栏漫画等各种方式，深入宣传农村土地所有权承包权经营权分置办法的相关政策，让农民了解土地流转的意义、土地流转的政策及效益，自觉把加快土地流转、扩大规模化经营，作为农业增效农民增收的有效途径，进一步解决农民在意识上对土地流转存在的困惑和顾虑。

3.培育壮大规模经营主体

政府要将土地流转专项扶持资金列入年度财政预算，加大对土地流转规模经营的补助力度，大力培育规模经营主体。对土地流转达到一定规模，且流转时间长，对地区农业发展带动好的大户，在土地整理项目、农田基本建设项目和技术推广服务等方面予以优先安排。同时协调金融部门，对实力强、资信度好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度，允许规模经营主体以联保等形式办理贷款手续。对季节性、临时性生产经营资金需求，在贷款额度、利率及手续办理等方面给予优惠。

4.建立健全土地流转服务体系

建立村级土地流转信息服务平台，提供土地流转信息登记发布、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订鉴证、利益关系协调等服务，优化流转外部环境，不断健全流转市场。同时，规范土地流转的运行机制，健全土地流转管理方法和日常工作处理方案，加强土地流转的培训，及时发现、研究和解决土地流转中的新情况新问题。

5.尽快完善监督保障机制

乡、村两级要负起监督责任，科学确定农村土地流转的具体范畴和土地流转的方式，完善土地流转合同规范、公证制度和仲裁纠纷机制，妥善处理土地流转纷争，为农村土地承包经营权的流转工作提供服务保障。同时，相关部门要切实落实好农村养老、失业、医疗卫生等一系列的社会保障制度，特别是农村失地农民就业和生活保障，避免土地流转后，流转农民的生活水平下降。