关于村集体在土地“三权分置”过程中的几点建议

闫婷

摘要：随着我国城镇化的发展，大量农村劳动力进入城镇，尤其是青年壮年劳动力的转移，农村土地流转需求越来越大，土地承包权主体与经营权主体分离已是普遍现象。中央顺应农民意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。但是我国农村土地制度具有内在的“公地悲剧”机理，“三权分置”则加剧了这一问题。因此，为了更好的推进“三权分置”制度，本文从公地悲剧理论的角度分析了村集体、三权分置以及对村集体在三权分置过程中作为的几点建议。

关键词：三权分置；公地悲剧；村集体

2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称意见）指出，现阶段深化农村土地制度改革应顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。借鉴于“公地悲剧”理论，村集体作为自治组织应该发挥其作用，才能更好地推进“三权分置”。

一、村集体和“三权分置”

村级集体是农村基层自治组织，是村级集体经济发展的组织载体和执行主体。改革开发以来，我国一直就农村集体组织的定位以及农民在集体组织中的参与形式不断探索，由原来按村落划分集体组织的模式逐步向股份制集体经济组织模式演化。2017年3月，民法总则草案重新修订，将农村的集体经济组织、村委会、居委会等都赋予了特别法人资格。草案规定：“农村集体经济组织依法取得法人资格。村民委员会具有基层群众自治组织法人规格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。法人以其全部财产独立承担民事责任。”这意味着一直以来虚为形式的村集体组织得到了法律的承认，对于农民在村集体组织中的成员权益被法律形态所固化和保护。这是法治化在农村的具体实践，也是健全了推进城镇化和农村土地制度改革的法律保障。同时，法人资格也将规范和明确村集体所有的资源、资产以及所带来的财产权利和收益权利。

所谓“三权分置”，指的是土地所有权、承包权、经营权分置。这是中国农村改革的又一重大制度创新，是建立在实践基础上顺应农村发展趋势的改革。三十多年前，为了激励农民的积极性制定了家庭联产承包责任制，但是随着城镇化进程加快，耕种土地的主要劳动力纷纷流出农村。据农业部调查，截止2016年全国2.3亿农户中，流转土地的农户已经超过了30%。“三权分置”激励了进城农民在不放弃土地承包权的前提下流转土地，享有土地流转过程中派生出来的经营权，实现了农民同时享有土地承包收益和进城务工收益。同时，将流转土地上的承包权与经营权分离，也能够推动新型经营主体发展规模经营，提高土地使用效率，为农业规模化、产业化助力。

二、“公地悲剧”的理论分析

所谓“公地悲剧”在经济学中指的是使用成本过小或没有的资源最终将会消失，破解之法便是界定资源的财产权。在我国，土地归国家所有；在农村，村党委作为政府代表，行使土地的所有权；村民过去享有承包经营权，现在将承包权与经营权分离。在一般情况下，村党委就是村集体领导层。所以也可以说是村集体行使所有权。在改革之前，村集体所有的土地，村民按家庭进行承包，即家庭联产承包制，实际上村集体是发包方，村民是承包方；现在村民可以将自家承包地再次流转出去，村民变发包方，经营主体是承包方。当角色转变的过程中，“公地悲剧”发生的可能性增大。按照“公地悲剧”理论，公地有众多的拥有者，他们中的每一個人都有使用权，每个人都有可能抱着及时捞一笔的心态，这样过渡使用、污染土地的情况就会发生。在三权分置过程中，土地承包方与经营方同样可能会发生这样的悲剧。承包方（村民）或者经营方（新型经营主体）并不是土地的所有者，但却是长期使用者，或者可以将土地再次流转。那么，对于任何一块农村土地而言，都具有“公地”的性质。在现实中体现为过渡施肥、过渡开垦、或者是违法使用土地等。所以，我国农村土地制度具有内在的“公地悲剧”机理，也就是说产权不明，农民没有行使产权的内在动机，而“三权分置”加剧了这一动机。

三、村集体在推进“三权分置”过程中的几点建议

解决“公地悲剧”的方法，首先是明确和规范产权，在“三权分置”推进的同时做好确权工作。第一步明确所有权、承包权、经营权的行使主体；然后详细划分三权中的细则内容，比如监督权、处置权、收益权、使用权等等。目前，我国农村土地产权还不明确，有些农户承包合同上的亩数与实际使用的亩数并不一致，所以确权工作必须做细。

其次，应该加强制度建设，强化政府与村集体的委托——代理模式的约束机制。农村经济长期处于传统的公有制经济，对代理人村集体缺乏行之有效的约束机制，导致村集体机构僵化，形同虚设。应该针对这种情况，完善村集体的约束机制，同时建立起村集体管理、监督和经营土地的激励机制，将责、权、利有机统一。具体而言，一是加强村集体对土地的管理和监督。目前村级集体组织对土地所有权和承包权的行使呈现弱化态势，对土地缺乏管理意识。这在一定程度上与村委会任期短暂而土地承包年期较长有关。因此，有必要制定村委会职责规范标准细则，规范任期内对土地管理的相关内容。

二是建议委托第三方中介组织行使监督权。由于发包方和承包方的关系主要体现在合同中，一旦承包方出现违法违规行为，考虑到村集体人力和能力的局限性，可以委托第三方中介组织进行监督，行使监督权利，确保土地合法使用。

三是设立村民听证制度。对于承包权到手之后没有发挥既有效益的承包方，比如撂荒闲置土地、无力自己经营土地者，对于征地过程中尖锐问题，都应该设立听证制度，吸收村民代表，让村民意见得到充分表达，维护农村社会稳定性。