国家中心城市争夺战

蔡如鹏

各城市竞相争夺国家中心城市的称号，实际上是一种政策竞争。

有消息称，《全国城镇体系规划（2016-2030）》最终将确定4个全球城市（北京、广州、上海、深圳）和11个国家中心城市（天津、重庆、沈阳、南京、武汉、成都、西安、杭州、青岛、郑州、厦门）。“这只是众多备选方案中的一种，并不是最终方案。”一位接近规划编制的知情人说，目前规划的编制已基本完成，但由于各部委意见不统一，仍处于讨论阶段。

难产的城镇体系规划

国家中心城市的正式提出，最早是在2005年。当时，中国城市规划设计研究院（以下简称中规院）受建设部（现住建部）委托，在编制《全国城镇体系规划（2006-2010年）》过程中，首次使用了这个概念。不过当年并没有引起广泛的关注。

在那轮编制过程中，中规院认为，应该在城镇体系的最高位置设立国家中心城市，让它们在金融、管理、文化和交通等方面发挥重要的中心和枢纽作用，并在规划中把北京、上海、天津、广州4个大城市确定为首批国家中心城市。

但遗憾的是，这个规划2007年虽然由建设部上报给了国务院，但一直没有得到批复。

2010年，住建部根据城市发展的新形势，又编制了新一轮的《全国城镇体系规划（2010-2020年）》。在那轮规划中，中规院又在国家中心城市的名单中增加了重庆。当年2月，住建部对外公布了规划的草案，但与上一轮《全国城镇体系规划》一样，国务院也没有对其作出批复。

2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，对未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，提出了明确要求。为了落实这个规划，2015年，中规院再次启动了《全国城镇体系规划（2016-2030年）》的编制工作。

中规院副院长李迅解释说，《国家新型城镇化规划》是国家对城镇化发展的一个顶层设计，主要是确定城镇化的目标和策略，带有宏观性、战略性，而《全国城镇体系规划（2016-2030年）》则是在按照前者的总目标，具体落实城镇的空间布局。

去年，有媒体披露说，正在编制的《全国城镇体系规划（2016-2030年）》将要构建一个“十百千万”的城镇体系，即十个国家中心城市、一百个国家特色城市、一千个中小城市和一万个特色镇。

这一消息公开后，很多城市都表示要争取进入国家中心城市之列。据不完全统计，沈阳、南京、武汉、长沙、成都、郑州、杭州、西安、青岛、宁波、厦门等都加入了这场竞赛。

按照计划，《全国城镇体系规划（2016-2030年）》应该于2016年完成并上报国务院审批。但至今，该规划仍未上报国务院。

2016年10月29日，中規院原院长李晓江在参加“第13届中国城市规划学科发展论坛”时曾对与会者表示，“当前我国在推动建立空间规划体系，各个部门的规划打架打得很厉害，我们的工作已经做了大半年了，还没有到最后结束的时候，这个工作给了我们很大压力。”

今年两会期间，住建部部长陈政高在接受记者采访时表示，国家已陆续定位了多个国家中心城市，下一步还将继续推进，还会产生新的国家中心城市，但具体数量目前还没有确定。

“要带动周边发展”

中规院为什么要提出国家中心城市这个概念？李晓江曾解释说，他们在研究中发现，国家之间的竞争本质上是城市的竞争，所有的发达国家，都有非常发达的中心城市，这些中心城市的作用往往超出了区域和国土。

“比如纽约、伦敦、巴黎，它们在国际金融、贸易等方面起到举足轻重的作用，在全球都有重要的影响力。”李晓江说，“中国是不是也要建设一批在国家和区域拥有强大的辐射带动能力的中心城市，能代表国家参与到国际竞争中去，由此提出了建设国家中心城市的概念。”

“通过建设中心城市，可以促进生产要素向重点区域集聚，从而实现此经济区内生产效率的最大化。”国家发改委国土开发与地区经济研究所综合室主任贾若祥说，强化中心城市的龙头带动作用，还能促进生产要素在经济区内的顺畅流动，推动国家行政区经济向经济区经济的转变。

此外，规划建设国家中心城市也被认为是缓解大城市病的一剂良药。李迅说，中国的城镇化进程还有20年左右的时间，还有3亿人要进城，将来城市如何发展？如何布局？这些都需要有顶层设计。

2015年12月，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在重庆出席一个论坛时曾表示，“十三五”期间，将加速发展一批中心城市，承担全国性的功能，带动区域协调发展，形成经济发展新的增长节点。“中国要解决北京这样特大城市存在的城市病，需要再有10个类似北京这样的中心城市才行。”

在中规院的方案中，国家中心城市应该具备五大功能：综合服务功能、产业集群功能、物流枢纽功能、开放高地功能和人文凝聚功能。

从这些功能中不难看出，作为塔尖城市的国家中心城市，除了需要具备强劲的综合实力外，还应该能够起到引领、辐射作用。

发挥对城市群的引领作用、促进城市群协同一体发展，被认为是建设国家中心城市的重要意义。今年两会期间，住建部部长陈政高在谈到国家中心城市的作用时说，一句话概括就是“要带动周边发展”。

李迅介绍，如何筛选国家中心城市？中规院有一套严格的评价指标体系，会对城市的各方面进行综合评估。评估的内容包括人口规模、经济实力、文化竞争力、进出口贸易、创新能力、交通条件、资本支配能力、国际化程度以及所在的城市群的地位，等等。

“一句话，不是一个单一的评价标准。”他举例说，有些城市人口规模很大，但地理位置不具中心性；有的地理条件很好，但经济实力不强；有的经济实力很强，但辐射带动作用不够……这些都不能成为国家中心城市。

要“面子”，更要“里子”

在业内人士看来，各城市竞相争夺国家中心城市的称号，实际上是一种政策竞争。

“一旦被确定为国家中心城市，那么这个城市的发展潜力、发展优势和前景，就得到了国家最高层面的认可。”中国区域科学协会会长、北京大学教授杨开忠认为，这种认可对一个城市的发展来说，无疑是一种品牌，也是一次城市营销的极大成功。

除了“面子”，更重要的是“里子”。中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员刘治彦说，有了国家中心城市这个“标签”，就有可能获得更多的政策资源和投资倾斜，比如在基础设施建设、公共服务投入、交通中心、信息网络中心、文化事业等方面得到优先考虑。

“政策定位对于一个城市发展来说，意义至关重要。”陕西省规划委员会专家组成员、西安建筑科技大学教授吕仁义认为，“如果荣膺国家中心城市，势必能带来很多建设项目，经济和交通建设都会大大提速。”

政策和建设机遇的红利作用有多大？吕仁义举了几个例子：比如深圳过去是个渔村，国家将其打造为特区，如今已经是全国一线城市；百年前的上海，不过是个县城，历史上的机遇造就它一跃成为国际都市；百年前的石家庄，地图上都找不到，后来通过持续建设和政策倾斜，现在是河北省会。

“国家中心城市建设可以将城市变成一个巨大的磁场，将资金、人才、政策等各方面的资源不断地吸引到你这个地方来。”刘治彦说。

摘编自2017年3月20日《中国新闻周刊》