创新推进司法助理员管理模式研究

文 王天荣［四川省广元市司法局］

司法助理员是司法所的主要工作人员，是保障经济建设“一线战场”与推进基层社会治理体系和治理能力现代化建设不可缺失的重要力量。调查表明，司法助理员管理制度不健全、政策执行不到位等问题突出，严重影响和制约基层司法行政事业健康发展。笔者认真总结剖析当前四川省广元市司法助理员队伍管理的突出问题及原因，依据相关法律法规和上级政策文件要求，针对性探索新形势下创新推进司法助理员管理新模式，旨在推进司法助理员队伍管理实现正规化。

一、全市司法助理员队伍现状及主要问题

（一）全市司法助理员队伍基本状况

广元市有7个县区司法局、239个乡镇（街道）司法所，设司法助理员编制221个，占全市司法行政系统总编制50%以上。截至2016年底，全市司法助理员实际在编在岗178人，全部具有专科以上学历，其中，大学本科以上学历112人，占总人数的63%；女性77人，占总人数的43%；48岁以上54人，占总人数的30%。现状表明，全市司法助理员编制配设偏重基层，人员知识结构普遍较高，性别结构和老中青年龄结构总体上趋于合理，主要问题集中表现在司法助理员管理上，实际在编在岗司法助理员人员严重不足。

（二）全市司法助理员队伍管理中的主要问题

1.编制严重不足。按照司法部《关于加强司法所规范化建设的意见》通知要求，每个司法所应当配备3名以上工作人员，有条件的地方，应当配备5名以上工作人员。全市239个乡镇（街道）司法所，按最低标准每所3人计算，全市应配备司法助理员718人，司法助理员实际编制仅180名，还缺538个专编；按照每个乡镇（街道）司法所配置1名司法助理员专编的最低配置要求，全市长期最少有39个“无人司法所”。需要加快司法行政体制改革，从体制机制上逐步消化解决。

2.空编问题突出。近5年来，全市共招录司法助理员165名，先后调走83名。由于受当地组织、人事部门“调出易、进人难”用编政策限制，长期空编没有人问题较为突出，截至2016年底，全市司法行政政法专项编制空编26名，在编制本身就严重不足的情况下，全市239个司法所实际运行的仅有104 个，其中1人所68个，2人所26个，3人所10个，造成全市“无人司法所”增加到135个，这严重影响和制约基层司法行政事业的健康发展。

3.违规借用借调。按照省司法厅《关于加强规范司法助理员调配使用的通知》要求，“新录用的司法助理员在基层司法所工作时间不得少于5年，未满5年的不得辞职、不得调动，也不能借调”。但此项规定未能得到有效执行。近3年，先后被借用、借调49人，其中县局机关借用37人，其他单位长期借调12人。在司法所编制人员严重不足的情况下，多人次违规借用借调无疑使人员不足问题更加严重。

4.组织保障不力。在司法所司法助理员人员编制不足的情况下，全国、全省各地普遍采取招录协勤人员来补充司法所工作力量这一办法。目前，全省其他地区的司法所按照每所2～3名协勤人员配置基本到位。广元市7个县区中司法所协勤人员配置工作做得最好的是利州区，全区17个司法所配置协勤人员合计17人，每个司法所达到1人，人均经费3.5万元，其余6个县区合计配置协勤人员 15 人，人均经费 3万元左右。司法所工作人员不足，迫使各县区司法局普遍采取集中办公办法，建立“中心司法所”，把几个乡镇（街道）司法所人员集中起来，这样必然造成更多的“无人司法所”，既不利于司法行政工作开展，也给广大人民群众办事增加了更多具体困难。

二、对当前司法助理员管理中存在主要问题的原因剖析

（一）个别领导认识不到位。现实表明，一些县区领导和组织人事部门负责人的法治意识淡薄，没有认识到司法所工作的重要性和必要性，认为司法所工作不重要，不是经济建设的主战场，不需要配置那么多的人员，可有可无，一定程度上默许违规借调借用司法助理员，致使空编问题长期存在，协勤人员配设就更无从谈起。

（二）政策执行不到位。主要相关领导面对人员经费不足，不善于打“主动战”，不善于主动汇报，积极争取领导支持；面对其他部门违规借用借调，碍于“情面”，把制度当成“稻草人”，没有积极与当地组织人事部门沟通协调好，没有严格执行上级政策规定要求。

（三）招考留用难度大。司法助理员需要较强的法律专业知识和工作能力。现行的公务员招考制度，是面向全国公开招考，需要本科以上全日制文凭，全国各地人员都可以报考。现实中，法律本科毕业生基本上更偏向于市级以上政法部门，更偏向于律师、公证等行业，尤其是男生表现地更为突出。近3年来，报名录用的80%以上是女生，其中70%以上是外地的，30%的偏远岗位“流产”招不到人。客观地讲，司法助理员由于干部管理机制、激励政策和经济政治待遇同比其他政法部门差距加大，工作晋升机会有限，难以留住人才。近几年招录的司法助理员，在当地既没有家庭亲属的支持，又不熟悉当地风土人情，工作条件艰苦，工作困难较多，很难安下心来工作，不少司法助理员把到司法所工作当成一种“过渡”“跳板”。

三、创新推进司法助理员管理模式的思考与建议

（一）把加强司法助理员队伍建设作为推进司法所规范化建设的重中之重。司法所担负指导管理人民调解工作，组织开展对社区服刑人员的管理、教育和帮扶以及协助基层政府处理社会矛盾纠纷、参与社会治安综合治理工作等职能职责，件件工作都牵涉到广大人民群众的切实利益。司法助理员作为司法所的主要工作力量，每天应对和处理着司法所各项繁杂事务，是推进基层普法依法治理的“排头兵”。针对司法助理员队伍的突出问题，加强司法助理员队伍建设，创新推进司法助理员管理新模式，既是解决“无人司法所”的现实迫切需要，也是深入贯彻落实中共中央《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》和司法部《关于新形势下加强司法行政队伍建设的意见》的积极实践。

（二）要保证司法助理员专编专用。司法助理员是政法专编，要按照中编办等7 部门联合印发的《关于政法专项编制内部挖潜和创新管理的若干意见》和省编办等7部门联合印发的《关于进一步规范和创新政法专项编制管理的意见》要求，各县区司法局应及时清理、核查编制使用情况，积极向地方党委、政府汇报，争取重视支持，主动与人事、编制、财政等部门协调沟通，确保专编专用，满编运行，其他部门、单位不得挤占、挪用或截留。出现空编时，应根据空编情况，按编制部门相关规定提出申请，经批准使用后开展公招、遴选、选调工作。应及时通过公招、遴选或选调等途径补充司法助理员。空编时间不得超过1年。对长期空编不用的，市司法局应按照省委办公厅、省政府办公厅《关于进一步加强人民法庭、公安派出所、司法所建设的通知》要求，报省司法厅及时备案后，在全市范围内统一调配使用。市司法局应将司法所政法专项编制管理使用情况纳入对各县区司法局的绩效考核内容，不定期进行抽查。

（三）要用活司法助理员招录政策。司法助理员的录用必须坚持“凡进必考”的原则，应当具有相关的法律专业知识和一定的工作经验。要根据省委组织部、省人社厅、省公务员局《关于做好艰苦边远地区基层公务员考录工作的实施意见》，用活用够在招考学历、开考比例、专业、年龄、户籍等方面的特殊政策，解决招人难、留人难问题。各县区司法局应每半年收集汇总辖区内司法所空编情况，积极主动与编制、人事、财政等有关部门协调，有效推动落实按需招录，及时补充司法所空缺编制。要充分利用公务员“四级联考”和“政法干警招录培养体制改革”政策，结合本地实际，合理制定招录计划。应将招录公告公布的辖区内司法助理员计划招录数报市司法局备案。

（四）要严格司法助理员调动管理规定。各县区司法局要严格按照省厅《关于进一步规范司法助理员调配使用的通知》要求，积极与公务员管理部门沟通，严格落实司法助理员最低服务年限的政策规定，严格按规定办理司法助理员调动，确保司法助理员队伍稳定。通过政法干警招录培养体制改革试点录用的司法助理员，最低服务年限按定向培养协议书有关规定执行。未达到最低服务年限的司法助理员因工作特殊需要调离基层司法所，须经主管司法局和市司法局同意并报省厅批准。

（五）要加强司法助理员借用管理管控。要严格控制借用司法助理员，除因地方党委、政府特殊工作需要短期借用外，原则上不允许从司法所借用工作人员，借用司法助理员的时间原则上不得超过6个月，确因工作急需，必须延长的，应当按程序重新办理借用手续，并逐级备案。借用司法助理员必须严格履行申请、审批、备案等手续，借用2个月以上的，各县区司法局应报市司法局备案；借用3个月以上的，应报市司法局审批；借用4个月以上，市司法局审批同意外，还应及时报省厅政治部和基层工作处备案。市司法局应不定期对辖区内司法助理员被借用情况进行核查，适时通报有关情况，防止因人员借用，影响司法所工作正常开展。

（六）要创新司法助理员教育培训方式。建立司法助理员分级分层培训体制，各县区司法局负责本地区司法助理员教育培训的相关工作，要深入调研、分析司法助理员教育培训需求，科学合理制定年度培训计划，推行精准化、专业化的教育培训。市司法局每年应组织调训和司法所业务骨干专题培训。推行定期集中培训制度，每年集中培训不少于1次，每年业务培训不少于90个学时，累计培训不低于120个学时。各县区司法局每年应将本县区内的司法助理员、司法协勤人员全部轮训1遍。市司法局应确保每5年把全市司法助理员集中轮训1遍。教育培训内容应以党性修养、政治理论、法律法规、业务知识、岗位技能、职业精神为重点，注重开展信息化运用、人文素养等与岗位职能任务相适应的培训。广泛开展岗位练兵、技能比武活动，不断提高司法所工作人员服务群众的能力。要不断创新教育培训方式方法，开展研讨式、案例式、观摩式、体验式、导师制等形式多样的培训方式。新进入司法所的司法助理员和协勤要接受任前培训，鼓励司法助理员在职自学，并提供必要条件。市司法局要加强对教育培训工作情况督导检查，检查结果纳入年度绩效考核项目。

（七）要健全司法助理员日常管理制度。乡镇（街道）司法所设专职司法助理员，接受乡镇（街道）党委、政府和县区司法局的领导。要根据司法所的九项职能，结合本所人员的实际，科学分工，细化任务，责任到人，建立健全并落实所内工作制度，明确司法助理员和协勤人员岗位工作职责。要加强内务“六项管理制度”，认真参加每周工作例会，认真落实请示报告制度，及时准确上报信息，不迟报、漏报、瞒报。加强文书档案管理，做到立卷归档、分类存放，台账要填写规范、真实、准确，科学分类，统一编号。严格按照上级部门要求，统一、规范、及时上报各类统计报表。严格遵守安全保密管理规定，自觉维护信息系统安全。司法助理员应严格遵守考勤及请销假制度，不得擅离职守，应严格遵守所在乡镇作息时间，按时上下班，并严格考勤制度。

（八）要建立健全司法行政协勤人员招聘和管理制度。要采取政府购买社会服务方式，按照每个乡镇（街道）司法所安排1～2名协勤人员的最低配设要求，加快招聘司法所协勤人员。要明确司法所协勤人员工作职责，加强对司法所协勤人员的管理。司法所协勤人员不具备单独的执法主体资格，不能直接参与执法工作，可协助所长和司法助理员做好各项工作。要定期对司法所协勤人员的工作绩效、遵章守纪、教育培训等情况进行考核，考核结果作为对协勤人员奖惩、续聘、解聘的主要依据，并与工资待遇挂钩。司法所协勤人员违反管理规定、工作纪律的，视情节给予批评教育、扣发绩效工资、扣发年终奖励等处理；情节严重的，依法解除劳动合同；违法犯罪的，应依法追究法律责任。

（九）要强化司法助理员及协勤人员保障机制。认真贯彻落实省财政厅《四川省政法经费分类保障实施细则（试行）》的规定，不断建立健全司法所工作保障机制，按照每名协勤人员年均不少于3.5万元最低工作经费保障落实到位。各县区司法局应主动加强与地方财政部门的沟通协调，结合当地经济发展情况酌情增加工作经费，不断建立健全司法所工作经费保障机制，不断改善司法助理员及协勤人员的办公环境。市司法局可会同财政、审计等相关部门组成督导工作组，定期不定期检查通报情况，重点督导司法所工作经费是否规范到位，特别是司法助理员和司法行政协勤人员的工作经费保障是否到位，办公条件是否达到新规定限期督查整改目标要求。