农村公共法律服务供给能力提升的实践探索

孙雪琳

摘要：随着农村公共法律服务实践探索的深入，政府逐步加大对农村公共法律服务投入，目前福建省农村公共法律服务体系基本建成，但相较于城市，农村法律资源的供给仍显不足。文章以福建省南平市将口镇公共法律服务供给能力建设为例，就当前存在的问题，试从组织建设、人员配备、经费保障、公共法律服务产品购买等方面如何提升供给能力提出改进建议。

关键词：农村；公共；法律服務

中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1003-4374（2016）05-0069-04

农村公共法律服务作为乡村治理的重要部分，是助推新型城镇化的重要一环，符合农村改革发展新逻辑。公共法律服务是政府面向民众提供的以公益性为主的，兼具公共管理性和法律专业性的服务活动。2014年十八届四中全会提出：“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”，各地政府借助传统资源和市场经济，以现代法治理念为引导，不断深化公共法律服务实践探索，但与城区相比，农村公共法律服务受自然原因和城乡二元制结构制约，整体推进速度较慢，呈现资源短缺、供给不足的局面。为提升农村公共法律服务供给能力，发挥法律服务对农村经济社会发展的引导、规范和保障作用，2014年9月福建省司法厅出台《关于加快推进公共法律服务体系建设贯彻落实意见的通知》，同年南平市出台相关意见措施，重点突出对基层法律服务的投入和政策扶持，如在全市乡镇开展“一村一法律顾问”，建立和完善村居司法工作室等各级公共法律服务联络点等，将司法资源向基层一线延伸，取得了良好的成效[1]。本文以福建省南平市建阳区将口镇为例，以近年来将口镇公共法律服务供给能力建设具体实践作为一个缩影，来观察和思考农村公共法律服务体系供给状况和提升路径。

1 将口镇公共法律服务供给现状

将口镇面积195.2平方公里，辖13个建制村，总人口约2.3万人。因临近城区，将口镇被列入将建设的南平市行政中心新区规划范围。新区建设给农村带来发展新机遇，但新型矛盾纠纷也随之增多，农民对法律服务的需求量日趋增大。为更好地满足农民的基本法律服务需求，将口镇立足于地区经济发展水平和乡土特点，在以下几个方面持续加大法律服务的供给能力建设。

1.1 服务平台建设

目前将口镇的法律服务体系主要依托镇司法所作为法律服务联络中心，向上联系区法律服务中心，向下联系村司法工作室，形成区、镇、村三级联动机制，按照纠纷的发生地点、性质、复杂程度、处理难度等由相应机构进行分级处理，建成农村法律服务梯级平台。2015年底全镇实现乡村法律顾问、法律助理（法律指导员）全覆盖，由乡镇聘请一名律师担任法律顾问，为乡镇及所辖村提供法律服务；法律助理（法律指导员）从镇法律业务骨干中选任，他们熟悉村情民情，便于协助法律顾问开展法律服务。这种法律顾问+法律助理的组合实现了法律专业化和公共管理化有机结合。另外开通网络、广播、微博等线上平台，在线答疑解惑和开展法制宣传教育，畅通信息收集、研判反馈，实现线上线下互动、真实虚拟空间一体化运作，具有经济成本低、便捷化程度高等优点。

1.2 服务队伍构成

农村法律服务队伍主要由司法所工作人员、基层干部，乡村精英、法律顾问等组成，以将口镇为例，现有法律服务工作者29名，其中公职人员占53%，乡村精英占47%。法律服务工作主要是由人民调解委员会、司法所、法律顾问三类主体承担，凝聚群众自治性、公共管理性和法律专业性三大优势，突出法律服务的适农性、实效性和针对性。

人民调解委员会由镇人民调委会成员和各村首席人民调解员构成，作为重要法律服务力量，人员配备占法律工作者总人数的66%，同时下设“315”消费者维权人民调委会、交通事故纠纷调委会和土地纠纷调委会，开展专项调解工作。

司法行政法律服务工作主要以司法所工作人员为主，其他基层干部为补充，人数约占31%，负责提供法律咨询、接待群众来访、法律援助、代写法律文书等日常法律服务工作。

法律顾问由1～2名资深律师担任，负责提供法律咨询、出具法律意见、纠纷调解、村规民约审查及法制宣传教育等更高层次的专业服务。

1.3 经费保障

将口镇地处福建北部山区，属于经济欠发达地区，农民收入不高，地方财政经费支持有限，但对两个领域给予了重点支持：一是推行“一村一法律顾问”，由镇政府聘请资深律师作为乡镇法律顾问，每人每年1万元；二是人民调解“以奖代补”制度，即根据平日纠纷调解难易程度和实际工作量确定标准，对参与调解工作的调解员进行奖励。“以奖代补”激励机制自2007年开始，最早是采取按月发放人头奖励，但实施中发现这种包干式奖励不易调动工作积极性，易使服务流于形式，成效不高[2]。经过研究和征询，将奖励机制调整为以纠纷难易和实际工作量确定奖励标准，极大提升了调解队伍的积极性和工作实效，调解成功率达到九成以上。

1.4 服务成效

据调查统计，近年来农村常遇法律纠纷主要包括征地拆迁、人身损害赔偿、土地流转、劳动纠纷、婚姻家庭纠纷等几种类型，不同地区农村发生纠纷类型大同小异，但各种类型所占比例在不同地区有所不同。由于靠近城区和新区建设，将口镇因征地拆迁引发的纠纷最多，约占20%，其次是宅基地和林地纠纷，约占18%。从服务平台使用率来看，多数农民倾向选择自行协商、寻求乡村权威或司法所解决纠纷，主动寻求法律援助和法律顾问的偏少[3]。可见，在农村法律援助知晓率较低。从2016年上半年数据看，纠纷通过调解解决占85%，法律援助占4%，诉讼占3%。原因与农民经济收入不无关系，上半年年农民人均可支配收入约6093元，扣去基本支出4888元仅剩1200元左右，负担不起律师诉讼代理服务，难以享受高成本律师法律服务，因此，人民调解仍是解决农村纠纷的主要渠道。

2 农村公共法律服务供给面临的问题

随着农村法律服务体系实践探索的深入，法律服务各项机制的便民化、规范化、标准化水平得到较大提升，但在法律资源供给、服务人员配备和激励保障机制等方面仍显得比较薄弱。

2.1 法律资源供给不足

农村本土的法律资源较少。目前多数农村地区法律资源供给主要还是集中在乡镇一级，省、市、区资源供给总量相对有限，与社会公益法律服务组织的对接较少，农村法律资源总体上还是较为匮乏的局面。这与农村内部日益多元化、复杂化的法律服务需求不相协调。从对将口镇调查情况看，农民通过司法所或民间调解来处理矛盾纠纷的较多，向法律顾问、新媒体或网络等求助法律专业化服务的少。究其原因，一方面是基于农村传统观念，即不了解、不信任或不会用法律资源和手段等原因，农民还是更亲赖于传统方式解决纠纷；另一方面是法律顾问虽然定期下乡“坐診”，但在与村民沟通的知识表达、语言使用方面没能较好对接村民的文化程度和法律基础，造成信息不对称的阻隔，拉远了村民和法律顾问心理距离。加上线上法律服务板块在设计上涉农性较低，没能突显其方便快捷的特点，进而降低了这种新型法律服务的实效[4]。

2.2 服务人员短缺

从构成看，当前农村法律服务队伍吸收了基层干部的管理优势、专业人员的法律优势和群众的自治优势，实现了人才资源的多元配置。但从数量构成看，农村专业法律服务人员总量不足，将口镇每万人口专业法律服务人员总数不到4人。在法律服务主体上，主要服务主体是政府，司法所法律工作者和基层干部是公共法律服务的具体实施者和承担者。比如，乡镇司法所，面向基层，贴近群众，具有资源、引导、服务等方面的优势，承担着十分繁重的法律服务任务。乡镇司法所不仅要进行司法行政管理，还承担着纠纷化解、法律援助、法制宣传等法律服务职能，甚至很多时候人民调解委员会、法律顾问等其他法律服务的启动和介入，都要依靠司法所从中联系、协调和安排，在纠纷解决后，司法所还要负责跟踪反馈、案后答疑等工作。但目前乡镇司法所人员数量普遍偏少，知识结构不一，人员素质参差不齐，影响了法律服务功能的充分发挥。此外，由于受地区法律服务市场影响，农村的法律顾问等其他专业法律服务人员十分有限，在资源本来就不多的地区，实现“一村一法律顾问”，只能先从一名律师“打包”一个乡镇+所辖全村的法律服务开始，每万人律师资源拥有率明显偏低，无法及时有效满足民众的法律诉求。农村法律服务人员不足的状况堪忧。

2.3 经费保障和激励措施有待完善

当前农村公共法律服务经费虽列入政府财政预算，但受地方财力的制约，政府对公共法律服务经费支持力度仍较有限，经费制约造成的公共法律供给和投入不足、法律服务水平不高的问题仍待解决。如政府购买律师法律服务，其服务范围多局限在村规民约审查、法律咨询、法制教育等低层次的法律服务，成本较高的诉讼代理领域的公共法律产品研发和供给都较少。在经费保障的法律服务领域，经费使用分配、发放标准和程序及监督机制等都还有待进一步规范化。另外，农村法律服务的精神激励方式比较单一，对表现突出的单位和个人一般采取表彰的方式给予肯定，定期对行政司法机关人员进行业务培训也多采用传统的方式，缺乏其他更有效机制来提升人才队伍的工作创造性和专业法律服务能力。

3 农村公共法律服务供给能力提升建议

3.1 强健基层法律服务组织

基层法律服务组织具有面向农村、贴近村民、服务便利等基础性优势。当前农村基本形成以司法行政部门为主体，人民调解委员会、律师事务所等其他法律服务机构为补充的基层法律服务组织体系。司法行政机关作为政府管理社会的重要职能部门，担负着纠纷化解、法律援助与法制宣传教育等重要职责，是提供法律服务的主要力量。因此，强健基层法律服务组织首要的是强化司法所法律服务职能，一是要加紧研制矛盾纠纷的事前预防、事中协调化解、事后跟踪反馈机制，畅通利益诉求表达渠道，提升矛盾解决和危机管理应对能力。二是政府应当加大对法律援助的供给力度，尤其要强化对征地拆迁、土地流转、劳动合同、婚姻家庭等农村生活重点领域的法律援助机制和援助力度。其次，提升其他法律服务机构的适农性[5]。法律专业化活动不能离开当地政治、经济、文化、历史等要素，在新的历史条件下，国家在乡村治理过程中应当凸显对村庄地方性知识的重新承认与尊重。一般而言，法律服务机构提供的服务更具社会性和专业性，但是服务能否真正实现其价值，取决于能否适应乡土社会特点。因此法律服务机构应当从农民的基本需求和文化习惯出发，从人员配备、服务内容、服务方式上加深与农村社会、农业生产、农民生活的联系，重点关注农民所关切问题，增加服务的便捷性和易操作性，尽可能提供农民负担得起、乐于接受的法律服务。再次，广泛动员社会力量加入基层法律服务体系，通过政府邀请、扶持或引进的方式，让民间社会法律服务公益组织或个人等加入基层法律服务体系，增加基层法律服务的整体活力。

3.2 优化升级法律服务人才队伍

转变当前农村法律服务人员短缺、任务繁重的状况，要着力从两方面在人才队伍建设上进行优化升级。一是增加法律服务人员数量，引导法律专业人才到基层提供法律服务。必须正视人才流动规律，通过切实有效的制度设计，以政策激励打造人才洼地，盘活公职律师资源，提高执业律师、法官、检察官、高校教师等法律专业人士的参与度。逐步减少法律服务机构兼职人员比例，提升法律服务专职化水平。二是提高法律服务人员法律专业化水平和综合素质，通过选拔、聘用、交流、培训等方式，在公务员选聘和晋升上适度向基层法律服务倾斜。同时，引导更多专业化人才加入农村法律服务队伍，比如积极对接上级人才资源，与高等大学建立法律人才库共享，通过开展假期社会实践活动、观摩体验学习、课题调研等方式吸纳人才融入法律服务体系，对人才上下交流机制提供政策和资金保障[6]。

3.3 强化资金和激励机制

增强农村公共法律服务供给能力需要有力的物质保障。鉴于各地经济法发展水平差异及法律服务供给能力有限，基层政府在提供基本法律服务资金支持时，要坚持从满足广大民众基本法律服务需求和最大限度减轻负担角度出发，从三方面强化保障：一是因地制宜，建立与本地经济社会发展水平相适宜的经费保障机制。围绕满足农民生存和发展的基本法律需求，建立专项资金账户，每年划拨合理资金到账户政府，实行专款专用。二是循序渐进，建立资金动态调节机制。为确保农村法律服务有持续的财政保障，政府专项财政安排应遵循经济增长的客观规律，设定由近及远的资金投入目标计划，根据当地经济发展不同阶段合理调节资金投入。三是广开源路，拓宽资金来源渠道。通过争取中央和省级加大对农村法律服务经费支持力度、向社会筹集、募捐、设立专项公益基金等途径，多方面多形式增加农村法律服务的经费投入，构建立体化、多元化的经费保障机制。与此同时，可探索建立公益性法律服务补偿机制，将奖励与法律服务工作人员的工作量、工作强度、工作实绩挂钩，通过津贴补助、表彰、培训等方式，争取将法律服务工作纳入个人职级晋升考核范畴，以激励更多优秀法律工作者的加入。

3.4 加快公共法律产品政府购买机制建设

政府购买公共法律服务产品，是指政府通过公开招标、协议采购等方式向社会购买法律公共产品然后无偿向社会提供的一种行为。现实中，农村地区对公共法律服务产品的重视和研发不足，所提供的法律服务产品存在着无形化、过于宽泛、消费者感知度低等缺点。政府应加大法律服务产品的研发和推广力度，明确公共法律服务产品的准入条件、成本参数、资金管理、评价考核标准等要素，根据实际情况开发方便快捷的公共法律产品，如分类诉讼、文书撰写等。制定公共法律产品目录和实施办法，让农民自主选择并享受到免费或费用低廉的优质服务，促进法律服务有形化、流程标准化、成果可视化。法律援助是最直接作用于困难群体的法律服务，对权益保护和精准扶贫都具有重大意义。因此，政府在购买的公共法律服务中，要重点加大法律援助的投入，提高法律援助比例，降低申请法律援助困难农民的门槛标准，让更多困难农民更大范围的无偿法律服务[7]。

参考文献：

[1]狄邦建.农村公共法律服务体系建设的实践与思考[J].中国司法，2014，（10）：85.

[2]建阳“以奖代补”激活调解工作[EB/OL].[2015-08-16].

http：//www.fjsf.gov.cn/fjsf/html/5/204/60002_2011571153.html

[3]司法部法律援助中心.农村法律援助工作调研报告[J].中国司法，2007，（12）：73.

[4]方金华等.贫困地区农村基层法律服务新对策—以福建省为例[J].青海农业大学学报，2011，（4）：75.

[5]陈荣卓，王东.农村社会管理视域下基层司法行政的职能创新与机制建构[J].社会主义研究，2012，（4）：122-125.

[6]王霞.对农村公共法律服务体系建构的几点思考[M].第八届中部崛起法治论坛论文集.山西法学会，2015：6.

[7]中山市司法局，中山律师协会课题组.公共法律服务产品化可行性研究[J].中国司法.2015，（1）：18-20.