司法体制改革下的基层法院经费保障制度分析

张华

摘要：在基层人民法院中，经费保障是其科学发展以及履行审判职能的重要物质基础。而通过对基层法院经费保障制度进行重新梳理可以发现，目前法院经费保障制度在确保法院专业性、法律权威性、司法公正性等方面仍然存在一些不可忽视的问题。而在司法体制改革的新背景下，需从三个方面，即资产管理、经费管理、人员管理等促使法院经费保障制度能够真正脱离地方政府的控制和束缚，并且要采取针对性的措施加强建设法院经费保障制度，以确保其实现真正的司法独立。因此本文对司法体制改革下的基层法院经费保障制度做了深入的分析和详细的阐述。

关键词：司法体制改革；基层法院；经费保障制度；分析

针对司法体制深化以及改革工作机制等，党的十八届四中全会做出了重大的部署，同时也为基层法院经费保障制度的改革和完善指明了方向。基层人民法院担负着依法惩治犯罪、独立行使国家审判权、维护社会主义市场经济健康发展以及社会秩序稳定等多重艰巨任务，同时还要保障社会主义现代化建设实现有序的进步。而对于基层法院来说，只有在依法独立行使审判权的前提下，才能依法公正审判。而基层法院经费保障制度，则是确保其自身实现科学发展，以及履行审判职能的关键物质基础。

一、 基层法院经费保障制度概述

基层法院在履行职能的过程中，法院经费能够提供一定的经费需求，而法院经费主要包括办案业务经费、公用经费、装备经费、人员经费以及“两庭建设”经费等五个方面。从建国至改革开放初期，我国诉讼无偿时代历经三十多年，而基层人民法院的经费主要包括办公经费以及人员经费。到了上个世纪八十年代初，我国的最高人民法院颁布了第一个相关的试行办法，因此基层法院的经费中，就多出了诉讼收费这一来源。回顾历史可以看出，目前基层法院在收支管理诉讼费的过程中，其主要经历的方式为三种：（1）费用分成式。即基层法院根据财政核定的金额，将诉讼费留存一部分作为办案经费，而其余的诉讼费则根据一定的比例向上级法院以及地方政府进行上缴。（2）自收自支式。即基层法院留存全部的诉讼费，作为办案经费开支，以补充办公经费存在的不足。（3）收支两条线式。即基层法院将全部诉讼费上缴给国库，由相关财政部门进行统筹之后，根据法院部门预算核定标准以及实际的财政情况，通过预算外收入的方式再返还给基层法院，以将其用作法院的办案经费。而在改革财务会计制度之后，新行政事业单位将“预算外收入”项目取消了，并将其作为法院返还的预算内资金。

在二零零九年，中央对“分级负担、分级管理”这一实行多年的政法经费保障体制实施了一定的改革，使其改革成为了一种全新的体制，即“明确责任、收支脱钩、分类负担、全额保障”，这就使得法院在破解制约其进步以及发展的保障性、机制性以及体制性难题方面获得了巨大的突破。同时经历中央的这次改革，二零一三年与二零零八年相比，基层人民法院的经费收入增长了百分之四十二点一七。而在收入的经费中，业务经费的增加使得基层人民法院的办案效率大大提升，办案条件获得了极大的改善，因此表明这一改革对于基层人民法院而言具有积极作用。二零一二年中央财政转移支付给基层人民法院的资金与二零零八年相比，增长了百分之九十一点八，且使得基层法院的办案条件以及执法条件获得了显著的改善。另外针对基层法院的“两庭建设”资金，中央预算内的专项投资与二零零八年相比增长了百分之三百七十一点二五，这对基层人民法院的资金缺陷问题，起到了有效的缓解作用，从而有效的保障了法院各项审判工作的顺利实施和开展。

二、 司法体制改革下基层法院经费保障制度的现状

基层人民法院实行的领导体制，与我国现行体制相互协调和统一，其是以上级法院领导为辅、地方党委领导为主的双重领导体制。实行该体制能够确保基层法院充分的发挥出地缘优势，同时还能确保基层人民法院的管理达到一定的有效性以及及时性。而由于与法院以及法官存在密切关系的财权、人事权等，大都由地方政府进行掌握，因此导致了基层法院的经费保障制度存在一些问题，具体如下：

（一）无法合理维护法院的专业性

在基层人民法院中，审判是其中心工作，而由于人们的习惯性思维以及行政权的扩张，使得基层人民法院往往被地方政府看成是一个下属的职能部门，即综治维稳、民调、党建扶贫、计生以及创卫等，且无论这些业务与审判是否有关，都要求基层人民法院必须参加，这就造成了基层人民法院长时间被各类行政事务所困扰，从而难以将其审判职能集中的体现出来。

（二） 无法切实贯彻法律的权威性

我国行使审判权的重要代表即是基层人民法院，且法律规范统一适用，而各方当事人的利益也需基层法院进行平等的维护。但是在这块块管理的前提条件下，司法权地方化的现象十分严重，这就使得管理保障上的地方性与司法權的中央事权属性之间存在一定的冲突，针对整体利益与局部利益之间的关系，地方政府如果不能对其进行正确的处理，通常情况下会要求基层人民法院对其局部利益加以保护，这样一来就无法切实贯彻法律的权威性以及统一性。

（三）无法有效保证司法的公正性

在现行的体制基础上，同级政府在一定程度上掌握了基层人民法院的资产购买以及处置、法官的任命、法院经费以及人员工资等，这就使得地方利益与基层法院的利益之间形成了依附关系。在对各类与地方利益有关的案件进行审理的过程中，基层人民法院就必须对同级政府的利益进行慎重考虑，甚至在执行、裁判、受理一些相关的案件时，还需请示以及汇报给地方政府，导致了司法公正性不能获得有效的保障。

三、司法体制改革下基层法院经费保障制度的管理构想

对省以下地方法院的财、物、人等进行统一的管理，是党在十八大明确提出的重要管理要求，这就使得基层人民法院能够有效的脱离地方政府的控制和约束，从而实现全面依法治国，维护国家法制统一。因此针对基层法院经费保障制度，本文特提出以下三点管理构想：

（一）经费管理

省高院在对本省的系统经费预算进行编制的过程中，其主要依据的是市、县编报的部门年度预算以及汇总，并且要在同级人大批准之后，将预算分解成各个指标，然后由省财政厅国库支付局将其录入各级法院的账户中。通常情况下，部门的预算包括“两庭建设”经费、装备经费、人员经费、办案经费、公用经费以及其他经费等。而根据各省的具体情况，可将其中的人员经费制定为三级阶梯工资，即针对一些即将退休的工作人员，可以享受退休前一点五倍的工资待遇。而基建经费、装备经费以及办案经费等，则需要结合各个地区的实际情况，利用现代化的科学手段，制定出量化、精确的标准。而公用经费则要求，基层法院在现行标准的前提下，对其增加适当的保障措施。现目前，由于地方政府掌握了基层人民法院经费的预算、划拨、分配权等，其中存在相对较大的随意性，且审批的相关程序也逐渐变得繁琐。而在进行改革之后，资金的收取和划拨则只由财政部门进行负责，而省高院则同监察部门以及审计部门共同对资金的使用情况进行监督，从而有效的避免了财政部门假借管理的名义，而导致新的地方保护主义重新形成。

（二）人员管理

针对各级基层人民法院的人员数量，需由省编办联合市编办以及县编办共同进行核定，并且要采取分类管理司法人员的方式，适当提高法官的待遇，要对司法人员的职业保障进行完善和健全，要通过动态管理法官员额的管理模式，实现反复淘汰、能进能出、逐渐优化。而法官在独立办案以及依法行使职权的过程中，由于其面临着利益集团以及强大政府施加的共同压力，所以从基层法院的司法独立必须从法院独立做起，直到实现法官独立。而要想实现有效的独立，则法官人员必须进行人格转型以及观念转型，要确保具备现代公民意识以及独立的人格，这样才能从真正意义上建成现代化的法治社会。

（三）资产管理

在基层人民法院中，其资产可以分为两类，一是固定资产，二是流动资产。而基层法院在移交资产的过程中，首先需对清查资产的基准日进行确定，清理资产的过程中必须核实存量，同时制定出债权债务以及资产清单明细表，针对不同的土地区分情况、多重产权以及产权不清楚等情况，需要采取适度支付对价、置换以及处置的方式分别进行处理。同时要在产权明确之后，向国有资产管理局进行报批，之后才能交由省高院进行统一的管理。

四、司法体制改革下基层法院经费保障制度建设策略

（一）明确法院经费保障责任

在建设基层法院经费保障制度的过程中，首先需对经费保障责任进行明确，即基层法院在经费保障工作中需明确自身所担负的责任。而各级党组织以及相关政府部门，需根据相关的标准和规定，对其加大经费投入，要采取针对性的措施确保基层法院经费保障水平实现良好的提升，从而有效的满足法院职能履行的经费需求。而在司法体制改革的新背景下，各级政府在安排本级预算的过程中，其经常性的司法支出需高于改革之前，且要按照基层法院的财力情况以及实际工作需求予以适当的增加。本级政府应当安排的司法支出，不能通过中央以及市级安排的资金转移支付进行抵顶，另外要根据上级政府的要求，对项目补助资金以及转移支付资金等进行严格的安排和使用。

（二） 实施法院经费分类保障

通常基层法院的经费包括基建经费、装备经费、业务经费、公用经费、人员经费以及其他经费等，因此在建设基层法院经费保障制度的过程中，需要对其进行分类保障。而“分类负担”则指的是根据不同地区政法机关的特点，对法院经费项目进行科学合理的划分，要对各级政府的保障范围进行明确，同时采取分部门、分区域、分项目的法院经费分类保障制度。另外要建立“以奖代补”的转移支付资金模式，即市级司法部门需按照中央下发的“以奖代补”资金，对存在困难的基层法院，予以一定的资金支持，并且要侧重对特别困难的基层法院的支持，这样才能保证基层人民法院设施完好、装备齐全、正常运转等。

（三） 实行严格的收支脱钩

针对基层法院的经费保障，在建立相关制度的过程中，也可通过“收支脱钩”的方式，即通过对收治两条线的相关规定的贯彻和落实，对基层法院的收支管理进行切实加强，以保障按标准全额保障、收支脱钩。首先基层法院在履行相关职能的过程中，有关的财政部门徐将其所需的经费纳入财政预算，以确保能够按照标准对其实施保障。而各个地区以及相关部门，不能向基层人民法院下达罚没收入的指标，同时也不能将其诉讼费收入、经费支出、罚没收入等进行挂钩。其次基层人民法院还需做到应罚尽罚、应收尽收。在国家财政收入中，罚没收入以及诉讼费收入是重要的组成部分，因此基层人民法院必须建立一个相应的内部控制机制，要提出可行的监督考核办法以及制约措施，要有效的避免由于收支脱钩导致的应罚不罚、应收不收、执法不严等情况，从而造成罚没收入以及诉讼费收入非正常减少。

五、总结

综上所述，本文通过对司法体制改革下的基层法院经费保障制度的研究和分析，可以看出，基层人民法院在履行相应职能、依法行使审判权的过程中，法院经费是其重要的物质基础保障，同时也是法院展开各项相关工作的前提条件。因此健全和完善基层法院经费保障制度，既需要提高司法机关的履职能力和水平，同时也需要基层法院加强内控和监督，这样才能确保基层法院经费获得充足的保障。

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