农地非农化过程中土地增值收益分配的路径选择

孙乐+汪劲松+王维+林海天语+崔德霞

摘 要：在城市化快速推进的过程中，大量农业用地转为非农用地。土地的价值激增，伴随而来的是土地增值收益在政府、失地农民和开发商等利益主体间的分配问题。本文针对这个问题，从均衡发展角度提出了分配机制的路径选择。

关键词：农地非农化，土地增值收益，分配路径

1、农地非农化过程中土地增值收益的概念界定

农地非农化是指土地由农业用途转变为城市住宅、工商业或休闲娱乐用地等建设用地的过程。我国的农地非农化主要是通过征收农地的形式实现的，政府凭借行政权力，在支付一定的土地补偿费后，强制性的取得集体农地，将之转成国有，然后再依照建设用地规划许可的土地用途供应于市场。

土地增值指的是在开发利用土地资产的过程中产生的土地价值的增加，一般表现为因经济发展、市场化或土地用途的改变等而产生的地价增涨。而土地增值收益则指土地所有者和使用者在土地价格增长的过程中所攫取的土地收益。

城市化发展不可避免的会产生农业用地被征收，进而改为建设用地的行为。政府、开发商、村集体、农民等利益主体均参与土地增值的收益分配，而现有的分配格局存在着对失地农民补偿形式单一，缺乏可持续发展性，因此必须从均衡发展的角度对土地的增值收益进行分配。

2、土地增值收益分配的路径选择

2.1建立以农地全部价值为基础的补偿机制

土地具有自然、社会、市场和生态等多重价值，土地在由农业用地转变为非农用地后，其价值大幅提升。以往对于失地农民的补偿仅仅基于其农业价值，即仅按照农地生产力效益的折现和来计算，这是有失公平性的。因此必须在制度框架内对不合时宜的补偿机制进行改进。

改动的原则必须要尊重农地的全部价值，既不能低于其征收前预期的生活水平，也不能漫天要价。具体方式需建立一套科学完整的土地价值评估体系，应综合考虑土地的区位条件、土地的资产性质、国有土地出让市场价格和当地经济发展水平等因素，对土地价值进行综合评估，可由第三方来出具评估报告。逐步改变仅以产值作为补偿标准的依据，提高收益分配主体中弱势群体失地农民的补偿标准，让失地农民真正享受到农地的增值收益。

2.2建立“私公共享”的机制，创新多元安置补偿方式

在土地征收过程中，各利益主体应公平的享受收益分配，尤其是應让原土地所有者农民分享土地增值的成果，建立相应的“私公共享”机制。统一城乡户籍制度，使失地农民拥有城市居民的“市民”身份和平等的社会地位

创新和完善失地农民安置补偿方式，逐步将当前以货币安置为主的补偿方式变为以提供社会保障和解决失地农民就业等为核心，以市场为导向的多元化补偿安置方式。如“现金补偿+社会保障”、“现金补偿+土地入股分红”、“现金补偿+再就业教育培训”等动态补偿方式。为失地农民建立最低生活保障、廉租房、再就业培训、子女就学、社会保险等相关配套制度。

据相关研究表明，当前土地供求矛盾日益突出，土地入股能调动失地农民生产生活的积极性，入股分红能最有效的均衡参与分配主体间的收益比例，能提高失地农民整体的收入水平，且具有发展性。因此补偿方式应多元化，尝试土地资本入股、按股分红等创新发展补偿模式。

2.3建立“有限财政”理念下的补偿机制

“有限财政”，指的是在特定人群与特定时段，政府对失地农民的补偿费补贴和承担的支付风险是一种限额限时责任。政府必须对失地农民土地补偿费、安置补助费或其他补助费用承担责任，但此过程中发生的风险必须可控，责任不是无限的。它是根据我国农村的人口结构、农业发展状况和人口变动等特征，以及未来经济发展的地区特征与中央财政转移支付能力等因素，在科学的计算和预测方法下进行测算的，确保政府的财政责任在有限的时段内安全度过土地补偿金领取高峰期的财政策略。在制度设计中，政府的补贴可分为土地征收前对农民的“进口”补贴、领取期对失去劳动能力老人的“出口”补贴和为弥补通货膨胀等因素造成的支付补贴。

从横向来看，政府应该对于补偿群体进行研究区分，保证失地农民中缺乏再就业能力、需求最迫切的弱势人群安然度过养老期。从纵向来看，政府的责任应是分时段的，财政的预算应保证两次生育高峰期养老人群养老金的无风险支付。如以社会养老保险为例，应重点解决生育高峰期出生人群的养老问题。

2.4建立与社会经济发展相适应的征地补偿动态调整机制

我国一般对于失地农民的补偿通常只考虑低标准重建，并未考虑社会经济发展所引起的物价上涨，当居民消费物价较大幅度上涨时，静态模式下制定的补偿制度一方面存在严重的滞后性，会影响失地农民的安置过程，另一方面阻碍了失地农民发展权的实现，使得农民的经济利益受损。

因此应建立基于发展权的补偿机制。在实施上，可依据具体区域特点，委托有资质机构分别测算当地居民和失地农民居住水平及相应理论补偿额度，计算其差价，把相关动态发展补偿报告上报政府相关部门作为补偿的参考依据。

同时应构建失地农民滞后性补偿机制，在实施上，可计算当地年度消费价格指数、失地农民人均纯收入以及人均生活消费支出，逐年对安置补偿的建筑材料进行采价，测算其差价，对失地农民的补偿进行动态管理。

参考文献：

[1]张鹏.土地征收下的土地价值及其实现形式：农地价值及产权主体补偿研究[D].华中农业大学，2008（05）：01.

[2]苑韶峰，刘欣玫，孙乐.农地转用过程中土地增值收益分配研究综述[J].上海国土资源，2012（3）：30.

作者简介：

孙乐，女（1986.2—），汉族，浙江杭州人，硕士，讲师，研究方向：土地管理，公共管理

资助项目：“浙江省社会科学界联合会研究课题”成果（系统动力学仿真在土地增值收益分配政策中的应用研究-以杭州萧山区为例，2015N097）；

“浙江工商大学校级重点科研项目”成果（农民土地征收补偿政策仿真研究-基于系统动力学的萧山区实证分析，1180KU114021）