贫困地区民生支出保障的适度性研究

■/何 宏

贫困地区民生支出保障的适度性研究

■/何 宏

岁末年初，各级地方政府“两会”循例召开，无一例外地密集出台若干“为民办实事”项目，适逢经济下行、财政收入锐减，而刚性的冠以“民生”名义“办实事”的政治政策，给贫困地区财政形成了巨大压力。本文通过对2016年甘肃省部分县区进行调研表明，上级政府随意的提高标准、设立诸多“为民办实事”项目等，给本已困窘的县级财政在工资发放、正常运转和民生支出保障方面带来了严峻的挑战和压力。本文认为民生支出保障既要适应财力可能；又要树立“底线和基本思维”，应着力于底线生存兜底和均等化的基本发展，而非财政支出责任的无限化。

贫困地区 民生支出 保障

民生问题不仅事关万千百姓福祉，亦攸关经济发展和社会稳定，党的十八届三中全会提出要“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”财政部门作为“国家治理的基础和支柱”，贯彻好、落实好十八大报告，实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的民生诉求，义不容辞、责无旁贷。

2017年伊始，财政部即对做好民生支出保障进行安排部署，颁发《关于切实做好2017年基本民生支出保障工作的通知》（财预[2017]12号）,要求合理界定基本民生和突出保障重点民生。财政部长肖捷在2016年全国财政会议上的讲话指出“要强化底线思维，着力保障民生兜底。要坚持以人民为中心的发展思想，解决好人民群众普遍关心的突出问题，做好民生保障。要注重保基本，对于基本民生需求，该托底的一定要托住，多做‘雪中送炭’的工作，不搞‘锦上添花’。要注重可持续。充分考虑经济发展水平，渐进提高保障水平，不做脱离实际的过高承诺，该降低的要降低。”

本文试图研究如何合理界定底线与基本，财政履行资金分配与资源配置职能的理论依据，社会政策托底如何立足省情与财力实际，专业、客观、理性地评价民生支出保障，既确保民生事业可持续发展，又保持社会经济的稳定和基层政府的正常运转。

一、甘肃省“十二五”期间民生支出状况

依据表1甘肃省“十二五”期间民生支出平均占地方一般预算支出76.9%，贯穿着甘肃省委、省政府切实关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的执政理念。但这种民生支出数据的统计口径带有一定的片面性，其源自教育、文化、社会保障和就业、医疗卫生等支出大类的泛泛加总，无法明晰各类民生支出的结构和层次，混淆了基本与发展的界限，只是偏重于财政民生支出投入“数量”对民生状态的影响，而忽略了民生的不同层次对应不同的保障策略。大体上民生问题可分为基本生存、改善生活和发展机会三种状态，政府尤其是贫困地区公共财政，应体现与经济发展和财力水平相适应，着力保障基本生存，明晰政府、市场及与社会的界限，进而根据不同的民生状态，施之以不同的财政分配政策。

表1 甘肃省“十二五”期间民生支出

二、新常态下县级财政预算统筹能力堪虞

近几年的经济热词是经济新常态，新常态意味着中国经济发展状态发生了三方面的变化，一是增长速度的新常态，从高速增长向中高速换挡；二是经济结构的新常态，从结构失衡到优化再平衡；三是发展动力的新常态，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。在经济新常态下，国务院应对以“供给侧结构性”改革，但甘肃是西部经济欠发达省份，固然需要转换发展动力，因创新能力有限，投资驱动仍然是支撑经济发展的主力。只是作为地方政府对经济的主要调控手段，要合理运用财政政策，充分发挥财政对供给侧要素投入的调控，优化财政资金投资方向与投资结构，重视财政回归公共服务职能，有效改善财政资金的边际产出效率，对扩大有效投资，提升要素生产率具有重要的作用。

为准确研判经济新常态下县级财政预算平衡统筹能力以及“保工资、保运转、保民生”（以下简称“三保”）的执行情况，2016年11月对天水市秦安县和麦积区进行了专题调研。

（一）“三保”基本情况

调研县区财力变化情况见表2、表3。

（二）2016年1-10月“三保”情况

2016年秦安县预计总财力276763万元，剔除其它未纳入“三保”范围的上级转移支付补助收入38870万元（60%用于生态治理的生态功能区转移支付收入2335万元、其他专项转移支付36535万元），净财力为237893万元。“三保”支出总需求302537万元，硬缺口高达64644万元。

表2 秦安县2 0 13—2 0 15年财力变化情况

表3 麦积区2011—2016年（1—10月）财力变化情况

表4 秦安县“三保”支出情况

表5 麦积区2011—2015年“三保”支出财力情况

表6 麦积区“三保”支出情况

麦积区2016年“三保”支出需求334042万元，按财力情况预计可安排270304万元，缺口63738万元。

（三）对调研县区“三保”执行情况的分析

1.一般公共预算收入虽然逐年增长，但供需矛盾日益突出，上级转移支付资金已成为地方财政支出的主要来源。受“营改增”等因素的影响，地方公共预算收入减收较大，直接形成财力缺口，依靠非税收入和其它地方小税种来弥补收入及财力的不足，效果微乎其微，难度很大。

2.落实保工资政策压力逐年加大。近年来，随着国家调整津贴补贴、艰边、基层公务员职级并行、养老保险改革、科学发展观绩效奖等政策的出台，所需资金很大，并且中央出台的增资政策，只给部分资金，大部分需要区县级财政配套。

3.落实地方配套资金等需要地方投入的压力逐年加大。按现行分税制财政体制，区县级财政在财政收入支配上没有全部主动权，仅有对区级分享收入的支配权，但这些年上级出台的一些重大政策大多数需要区级配套，极大地制约了区级财政可持续发展。

4.硬性考核机制对地方支出影响很大。为全面完成国家要求财政对教育经费投入“三个增长、一个比例”的目标以及科技、计生、扶贫等重点支出占一般公共预算支出的比重等考核目标任务，每年必须增加用于教育、科技、计生、扶贫等方面的投入，加剧了收支矛盾，增加了县级财政预算平衡统筹的难度。

5.各级政府都热衷于为民办实事的“民生工程”，这些实事虽属于民生领域，但因缺乏“底线”思维，无所不包、无所不保，模糊了政府与市场的界限。

6.“三保”问题的严重性，不在于收入锐减和支出刚性，而在于财政支出的项目越来越多、范围越来越广、标准越来越高，以致财政支出责任没有边界，事实上形成了财政“支出责任无限化”趋势。

三、“底线”与“基本”保障的理论基础

（一）公共产品理论

源自美国诺贝尔经济学奖得主保罗.萨缪尔森，在其1954年的经典论文《公共支出的纯理论》中，通过将产品分为公共产品、准公共产品和私人产品，划定了政府与市场各自的职责范围，为我们提供了履行财政资源配置职能的一种分析框架。该理论定义公共产品具有三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有竞争性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。

图1 社会总产品分类

图2 公共产品的生产及提供方式

就民生支出而言，教育、科技文化、社会保障、医疗卫生、三农与扶贫等均属于准公共产品，即可以采用政府与个人（或社会）共同出资的混合提供方式。同时，各类支出就其外部性或公共性的不同，也决定着政府出资的多寡。因而有必要明确各类支出公共性的排序，进而明确哪些是必须保障（底线与基本）的，哪些应视经济发展和财力水平渐进提升的。

（二）有限政府

党的十八届五中全会指出“必须按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，加快完善各方面体制机制，进一步转变政府职能，为发展提供持续动力。必须完善社会主义市场经济法治体系，加快法治经济和法治社会建设，把经济社会发展纳入法治化轨道。”法治下的政府必然是有限政府，有限政府是法治得以实现的基本保障。一是政府的职能有限，其职能应当是如何建立和保障市场经济的的竞争机制、有限的市场经济管理职能、保持经济稳定、防止大的社会衰退、实施强制的义务教育、管理外交关系、加强国防和有限的济贫功能；二是政府的权力有限，有限政府的权力源自人民代表大会制度的授权。公权力法无授权不可为，根据宪法要求，政府的各种具体行政行为必须严格服从法律，政府制定的行政法规、行政规章及各种规范性法律文件要符合全国人大及其常委会制定的法律；三是政府的责任有限，包括保护产权、维护市场秩序、保护国家安全与社会稳定、促进社会公正的重要责任。

在市场经济条件下，财政是政府的一种经济行为，代表政府进行国民收入再分配，满足社会公共需要，以实现资源优化配置、收入公平分配和经济稳定发展的目标。对民生支出保障而言，一是有限政府的有限责任；二是民生支出均属准公共产品。财政履行三方面的支出责任：一是政府对准公共产品的补贴责任，视公共性的高低体现补助的多寡，并非要满足全部支出需要；二是有限责任，政府是民生支出保障的主导者，并非唯一责任主体；三是基础责任，政府提供民生保障的要旨应是基本生存权，是“雪中送炭”而非“锦上添花”。

四、“底线”与“基本”保障之度

“生之有时而用之亡度，则物力必屈”，意即物质生产需要时间,而使用起来却挥霍无度,就必然耗尽财物和人力。因此，民生支出保障应生之有时而用之有度，才能确保公平正义与可持续发展。度者，法制也。各项民生支出因其准公共产品的特性，针对不同民生层次、公共性高低施之以不同的公共保障政策，此为民生保障之度。大体可分为三个民生层次，即基本保障、改善生活和发展提升。

各项民生支出中，按外部性或公共性排列，则教育依次为小学、中学、大学和成人教育；医疗卫生属于接近私人产品的准公共产品，但就公共性而言，仍可划分为突发性救护、卫生防疫、医疗科研、公共卫生、基层医疗机构、公立医院、中医药；科学为基础科学研究、社会科学研究、科技推广和应用科学研究；农业公共产品是一种具有生产性特点的特殊公共产品，依次为灾害救助、农村人畜饮水、农业技术推广、种子、水利、农村道路等；文化体育为广电村村通、乡镇综合文化站、农家书屋、农村电影放映工程、博物馆纪念馆免费开放、文化信息共享等；公共交通为农村道路、公共交通运营等。据此形成对应的不同民生层次如表7。

五、贫困地区民生支出保障的公共选择

财政投入是服务于经济发展和民生层次渐进提高的客观需要，而不是大包大揽。

（一）理性把握“雪中送炭”和“锦上添花”

民生支出增长是不可逆的，支出范围和标准不断攀高，就降不下来，且增长幅度低了也无法使公众增加“幸福感”和“获得感”，非理性的增长机制，会加剧民众依赖心理，对政府产生不切实际的过高期望，陷入“中等收入陷阱”。因此，财政民生支出必须树立“底线”和“基本”思维，要坚持适度性原则，逐步实现支出责任法定化，基于经济发展外因和民生基本需求内因的共同作用，稳健有序可持续的提高，“财政投入不是‘毕其功于一役’的投入，而是不间断的、永续的投入；财政投入不是无序的‘乱投入’，而是有着长远规划的、稳健有序的、可持续的投入；财政投入不是‘头痛医头，脚痛医脚’的被动的、低效率的投入，而是精准主动的、高效率的投入。”

表7 民生层次与财政支出对应情况

民生支出保障应体现公平正义，要避免以较大的社会代价来实现民生改善，其发展提高的基本逻辑和路径方向，“应依托于法律法规政策，走向依法理财、民主理财、科学理财，要形成公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范选择机制和行之有效的决策监督机制，要与改革大局相呼应，要与经济社会发展相适应，要与省情市情相匹配，约束规范政府行为，在可持续发展的前提下，最大限度实现公共利益”。

（二）积极应对“有限财政”与“无限民生”

民生支出保障事关社会稳定和民众福祉改善，财政部门作为国家治理的基础和支柱，不仅要善谋一域，更需善谋全局；不仅要善谋一时，更要善谋万世。经济下行的新常态下，财政收入低增长亦呈现常态化，“保工资、保运转、保民生”的支出重任日趋繁重，“有限财政”与“无限民生”的博弈也日趋激烈，值此严峻形势必须应对以理性之策。

1.发展是硬道理。建立社会主义市场经济，稳定与发展是中心任务。通过发展经济、提高财政资金使用效率和优化资源配置，为广大社会成员提供良好的教育、医疗等公平均等的基本公共服务，是财政责无旁贷的义务。但要完善民生支出经费保障的制度设计，合理确定支出范围，避免财政支出责任的无限化，“减少制度‘碎片化’，建立对经济发展速度、居民收入水平、货币通胀变化、人口结构变化、代际收付水平等诸多因素的精算平衡机制”，提高财政保障的科学性、合理性。

2.引导建立多元化的投入保障机制。民生支出保障，政府发挥的是主导作用，但非唯一的责任主体，民生支出的准公共产品特征，表明除接近纯公共产品的“基本保障”外，其他民生层次均可通过合理配置社会各主体间的责任，大力推广PPP等模式，鼓励和引导社会力量和社会资本参与民生项目的投入与建设，构建多元投资主体、多层次的民生支出保障体系，充分拓展市场机制的效率空间。

3.规范公共服务范围、规模和标准。县级政府是党和国家所有政策落地的贯彻者和实施者，所有的民生支出都要依靠县级财政来实现，以甘肃省平均约25%的财政自给率来讲，若非完善转移支付制度，若非明确事权与支出责任的匹配，是难以承受民生支出保障重负的。因此，要按照“外部性”、“信息处理复杂性”和“激励相容”的原则，合理确定县级财政的事权与支出责任，以改善民生为出发点和落脚点，以区域经济发展水平和财力可能为基础，明确界定基本民生保障的范围，制定切实可行、可持续保障的支出标准，将县级财政的民生支出保障法定化，并给予足以覆盖基本民生支出的财力保障（转移支付），健全基本公共服务体系，建设人民满意的服务型政府就能落到实处。

[1]马国贤.中国公共支出与预算政策〔M〕.上海：上海财经大学出版社，2011.

[2]辽宁省财政科研所课题组.财政民生支出指标框架体系研究〔J〕.科研要报，2011（09）.

[3]王贵平.社会保障支出中的财政责任应把握好的几个辩证关系〔J〕.决策参考，2016（16）.

◇作者信息：甘肃省财政科学研究所

◇责任编辑：刘家庆

◇责任校对：刘家庆

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：1004-6070（2017）04-0005-07