PPP项目合同风险分析

姚健

摘 要：PPP项目合同是整个项目的核心内容，合同中对政府及社会资本等各方的权利义务进行了安排，然而由于PPP 合同体系中涉及众多法律主体、签订众多性质不一的合同、需要兼顾多方的利益需求，PPP项目合同在实践中仍然存在许多风险。

关键词：PPP项目 合同风险

PPP模式又称政府与社会资本合作模式，是目前我国为转变政府服务职能，充分利用社会资本，提高项目实施效率而大力推行的一种新型项目融资模式。受中共十八大报告肯定以来，各方政府对于 PPP 项目投入了极大的热情，然而这种盲目的尝试给之后的项目建设乃至运营过程埋下了巨大的隐患。有关案例表明，政府缺乏相关的制度安排与实施程序，会导致以政策为主导的 PPP 项目发展不稳定，表现为国家与地方之间的政策冲突，前法与后法的冲突，政府的随意违约，给民营资本进入相关领域带来了巨大的风险。

PPP 项目合同由政府主体与代表社会资本主体的项目公司签订，其性质类似于特许经营协议的概念。但 PPP 项目合同并不完全等同于特许经营协议。PPP 项目合同签署双方中的私人主体为项目公司，是对项目的具体目标、权利义务、投资回报、责任分担、争议解决等内容进行约定，可以说，PPP 项目合同着重体现的是政府主体与社会资本主体之间以及社会资本主体与私人主体之间平等的权利与义务关系。PPP 合同体系中涉及众多法律主体，签订众多性质不一的合同，结构安排复杂，需要通过法律关系的分析，对相关合同、主体进行梳理、明确其中的规律性。由于 PPP项目往往投资大、牵涉主体多、时间跨度长，并且项目合同在签订过程中需要兼顾多方的利益需求，签订时由于不同项目的特点导致模式选择的不同，会出现各主体之间的联系紧密牵一发而动全身的情况，然而就我国的实践情况以及很多西方国家在 PPP 项目的起步阶段的情况看来，我国 PPP 项目合同在实践中仍然存在许多风险。

一、政府主体所导致的风险 政府由于具有公权力，能够在 PPP 项目发生风险时介入项目，对私人主体进行干预，以保证项目的进展，防止公共利益遭受损害。但是行政权力如果任意地干预 PPP 项目中的任何环节，会给 PPP 项目本身的治理造成负面影响，无法发挥私人主体、竞争机制所带来的专业性与高效益，除了滥用行政权力，政府部门在政策上的变动以及城市发展的需要都会成为影响政府履行承诺的诱因。即便是社会资本主体在签订 PPP 项目合同的过程中要求政府作出相关的承诺——例如对项目支持的保证、外汇汇出的保证、不竞争的保证以及经营期的保证等——来防范比一般投资项目更大的政治风险，由于司法途径很难对此类违约进行救济，也没有更好的其他方式来强制此类承诺的履行，此政府权力寻租的案例屡见不鲜，成为 PPP 发展过程中存在的最大障碍。

二、私人主体所导致的风险

私人主体也存在不履行合同约定的风险，其主要原因是对额外利益追逐所导致的道德风险和其本身技术与能力的限制导致合同的无法履行。基于信息不对称理论，私人主体在 PPP 合同体系的履行过程中可以根据其专业知识的优势获取更优的合同条件。政府与项目公司在项目移交过程中，项目公司也可能凭借专业上的优势在政府对于项目完成情况不甚了解的情况下隐瞒相关信息，从而获取额外的利益。此外，由于众多 PPP 项目合同期限长达二、三十年之久，在这类长期的 PPP 项目中，其投资回收期相应地也较长。而与此相对应的，银行的长期贷款期限一般最长只有10 年。因此，在 10 年的贷款期结束后，PPP 项目可能会面临二次融资的问题。虽然通过资产证券化等其他创新的金融模式进行融资的情形下，可以克服融资期限的问题，但其他一些不确定因素也会随之而来。 三、其他因素所导致的风险 由于目前现有的 PPP 项目合同中大多是一些比较宽泛的、开放的、指导性的条款，正是由于这些特性导致了 PPP 项目合同具有一定的不确定性。造成该情况主要有三个原因，第一，是出于对交易成本的考虑。无论在何种交易中，如果合同订立地越详细，交易双方所需要支付的谈判成本、交易成本就越高，因此对于一些发生概率比较小、风险不大的内容就会在合同中被简略。第二，由于 PPP 项目长期性、复杂性的特点，在 PPP 项目合同的最初订立之时无法预见将来可能发生的所有情况。不能对无法预料的事由进行约定同样会造成合同的不完备。第三，PPP 项目合同标准文本不够完善，由于我国的PPP 项目还处于起步阶段，政府主体以及私人主体对此经验尚缺，很多情况下仅仅把一种项目意向书作为指导整个 PPP 项目的项目合同，以至于出现了无法遇见的情况无法收场的残局。

因此，对于政府介入 PPP 项目这一行为需要通过法律规定进行规制，在 PPP 合同中对政府介入的条件，介入的时间，能够做出的行為进行约定，可以在一定程度上规范政府的行政权力，使得政府不能随意地对 PPP 项目合同以及其所作出的承诺进行变更。在 PPP 项目合同中各法律主体需要针对相应问题与风险，特别是在不可预见的事由出现之后所导致的利益分配情况的变化，进行再次协商。

参考文献：

[1]徐东：《基础设施资产证券化》，中国社会科学出版社，2010 年出版。

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[4]王守清，柯永建：《特许经营项目融资（BOT、PFI 和 PPP）》，清华大学出版社，2008 年出版。