重大自然灾害防灾减灾成本分担机制的建构路径

胡尹慧

（重庆城市管理职业学院，重庆401331）

重大自然灾害防灾减灾成本分担机制的建构路径

胡尹慧

（重庆城市管理职业学院，重庆401331）

将成本分担机制引入防灾减灾工作的目的，一方面是为了控制防灾减灾总成本，降低灾害可能造成的损失；另一方面是为了加强各个社会主体在防灾减灾工作中的合作关系，提高灾害应对的有效性。防灾减灾成本分担机制不仅要解决由谁来负责防灾减灾投入的问题，还要解决以何种方式、以多大比例来分担防灾减灾成本尤其是灾前的成本投入。这将有助于把防灾减灾工作由被动变为主动，最大限度地提高灾害应对的效率和效益。

防灾减灾；成本分担；风险分担

近年来，随着我国经济与社会的发展，人口与资源环境的矛盾越来越突出，加上受全球气候环境变化的影响，各种自然灾害，包括地震、洪涝、台风、干旱、冰雪灾害等开始频繁袭击我国大部分地区。自然灾害的频发既是对人们生存发展能力的挑战，也是对政府减灾工作的严峻考验。将成本分担机制引入减灾工作的目的，一方面是为控制自然灾害管理的总成本，降低自然灾害造成的损失，另一方面也是为了进一步加强各个社会主体在灾害突袭时的协作能力，提高防灾减灾工作的效率。事实上，为提高防灾减灾效益，科学控制灾害成本，西方一些发达国家已经开始尝试将市场化的成本分担机制引入重大自然灾害的管理中来，比如，巨灾保险制度就是把自然灾害损失在政府、商业保险公司以及个人之间进行的合理分担。有鉴于此，本文从分析防灾减灾成本构成出发，通过分析防灾减灾成本分担的必要性，进一步探讨防灾减灾成本分担机制的建构路径。

一、防灾减灾成本的构成分析

成本（cost）一词最初来源于会计学，指为生产一种产品所需的全部费用，包括设备、原材料、人力等的投入费用。而根据马克思的政治经济学原理，成本在实质上是价值消费和补偿的有机统一体。在灾害经济学中，灾害成本的定义是：为预防灾害的发生所支付的一切费用和因灾害的发生所造成的一切损失。根据防灾减灾工作的特性，本文所指的防灾减灾成本，是与防灾减灾工作有关的各项费用总和，包括为预防灾害发生而投入的资源、费用、时间、人力等（简称灾前成本），和因灾害造成的损耗（包括灾后损失和为减少这些损失而支出的相关费用）（简称灾后损耗）。这两者就是构成防灾减灾成本的一级指标，具体构成参见表1防灾减灾成本的指标体系。

表1 防灾减灾成本的指标体系

在防灾减灾总成本中，灾前的成本投入非常重要，它可以带来很高的经济和社会收益，表现为灾后各种损失明显减少。虽然由于灾害种类不同，以及成灾机理的复杂性，每次防灾减灾工作的灾前投入所产生的可见效益（即灾后损耗的减少）可能不同，然而未雨绸缪，通过加大灾前的投入来减少灾后的损耗尤其对避免重大的人身伤亡就成为当然之选，而这就需要建立防灾减灾机制来把灾前的投入责任加以落实。另一方面，对于灾后造成的巨额损失，以及高昴的灾后救助成本，任何单独的社会个体都无法承受，即便有强有力的政府，如果大灾频发，也会不堪重负，面对这种情况，同样需要通过建立防灾减灾成本分担机制来将灾害造成的巨额损失和由此产生的救助成本在全社会各个主体间进行有效分担。

二、防灾减灾成本分担的必要性分析

（一）我国防灾减灾的成本投入不合理，灾前成本投入相对不足

天灾虽然难以避免，但与灾后“亡羊补牢”式的应急救助相比，灾害预防做得好,是能够大大减少灾后损失的。如同戴维.奥斯本所说,一个有预见的政府，应该侧重于预防而不是治疗。然而现实情况却往往恰好相反。由于灾前预防投入具有花费高、周期长、收效具有不确定性等特点，加上在以往以GDP为导向的行政绩效评估模式下，为快速获取政绩，各级财政投入的重心大都偏重于那些周期短、见效快、可以带来现实可预期收益的项目，对于灾前预防投入则缺乏积极性。而灾害应对的事实证明，如果灾前做好预防，比如储备充足物资,有意识地开展自救互救培训，以及加强基础设施建设，做好防灾减灾工程的设计和规划等，往往很少的投入就能大量降低突发灾害造成的人员伤亡和财产损失。比如，2008年5月12日爆发的四川大地震中，正是由于那些位于地震带上的房屋绝大多数没有达到抗六级以上抗震设计标准，才使得无数同胞被埋于废墟之下。而2012年7月21日北京所遭遇的那场百年难遇的特大暴雨，以及2008年、2016年长江流域遭受的洪涝灾害，则是由于基层水利建设投入不足以及城市管网和排水设施建设相对滞后所导致，这也从另外一个角度暴露出我们在城市发展建设规划中对于灾害预见性的缺失。上述事实再次证明了“未雨绸缪”对防灾减灾工作的重要性，同时也警示我们必须建立科学合理的防灾减灾成本分担机制，以解决灾害管理成本投入的不合理。

（二）灾害成本补偿过度依赖政府，风险分担的社会意识不足

灾害说到底是一种公共风险，防灾减灾的成本分担实质是对风险的分担。根据现代风险管理与控制学的研究，应对风险最有效的机制无非两种：一种是规避，即以一定的措施降低不利情况发生的概率；另一种是分担，即事先约定不利情况发生时损失的分配方案，通过聚集众多的经济力量，来分担个别意外事件所造成的风险损失。对于自然灾害这种风险而言，现有的科学技术条件还很难实现风险的有效规避，因此风险分散（risk diversification）或风险分担就成为必然选择。在一个成熟的市场经济社会中，灾害的成本分担主体依次应当为保险、社会援助，最后才是政府，即政府应当是最后的兜底和屏障，而不是被推到最前端。我国在风险分担方面的社会意识还较差，相关机制建设相对滞后。在防灾减灾投入上，高度依赖政府及其财政投入，其次则是社会捐助，而灾害保险体系的发展则十分缓慢，对损失的补偿十分有限。比如，在1998年我国长江流域发生的特大洪灾中，直接经济损失高达2000多亿元，国内保险公司共支付水灾赔款为30亿元左右，占总损失的1%多点。而到了2016年，当长江流域再次遭遇自1999年以来最严重讯情后，全流域5608万人受灾，直接经济损失达1661亿元，而保险赔付的金额仍仅有10亿元，占比不到2%。通过这一组对比数据不难看出，在灾害等级相同的情况下，通过加大防灾减灾的投入力度灾后的损失已有较大幅度降低，但在灾害保险方面仍面临着保险覆盖率低、保险深度不足的困境。在一些发达国家，自然灾害保险赔付的比例平均可达36%。早在98年洪灾之后，我国就已经将巨灾保险体系的建立正式纳入了保监会的研究课题中，但在此后的十余年时间里，灾害保险的普及率却并未得到较大提升。比如，2008年年初的南方雪灾经济损失超过千亿元，保险赔款仅为16亿元，占总体损失的2%－3%；而在损失超过万亿的“汶川大地震”中，国内保险行业赔付的总额也只有112亿元。保险赔偿缺位，不仅使灾后的损失补偿成为难题，更对灾后重建、经济恢复带来了巨大压力。究其原因，一方面是由于公众的风险意识不足，投保意愿不强，尤其是农业险投保率更低；另一方面则是因为公民个人尤其是贫困农民对保险费用的负担能力仍然很弱。有鉴于此，民政部从2012年起开始提出要运用金融和保险手段来提高国家和公民个体的防灾减灾能力，并会同财政部、保监会联合发布了《关于进一步探索推进农村住房保险工作的通知》，开始在全国逐步开展农村住房保险的试点工作。此后的一年多时间里，在民政部的推动和支持下，全国共有5300万间农房购买了专项保险，同时农房保险保费补贴也被正式纳入到中央财政农业保险保费的补贴范围内，这对提高参保农户抵御自然灾害的能力，有效发挥保险机制在经济补偿、资金融通和协助社会管理方面的功能具有重要意义。尽管我国在建立自然灾害成本分担的保险机制上已经迈出了重要一步，但就此次2016年洪灾发生后的保险理赔情况来看，自然灾害保险制度的普及程度还很不理想，社会在灾害风险成本分担方面的意识仍亟待加强。

（三）社会总体的灾害抗御能力较低，涉灾主体分工合作关系不明确

在应对灾害这种具有极强的不确定性、突发性甚至可变性的非常态现象时，社会总体的灾害抗御能力很大程度上决定了防灾减灾工作的成效。然而毋庸讳言，从我国历年遭受的重大自然灾害看来，社会总体的灾害抗御能力并不高。表现在：第一，社会资源配置不合理，减灾所需资源分散于政府各部门、社会团体、慈善组织以及工商企业手中，这些资源灾前没有形成有效的管理和调度机制，灾后也就不能被及时调派到救助和救援的第一线；第二，政府、社会与市场之间的协作关系还未形成，这使得防灾减灾工作主要依靠政府的孤军奋战，一旦灾害频发，政府往往疲于奔命，财政不堪重负，而换个角度来说，没有协作就没有监督和制衡，防灾减灾的效率、防灾减灾的成本控制当然也就无从谈起；第三，责任划分不明确，将防灾减灾成本进行分担的目的之一就是要对责任进行划分，缺少责任分担就意味着防灾减灾工作的责任划分不明，就容易发生责任推诿和扯皮，提升防灾减灾能力和降低减灾成本也就无从谈起。

三、防灾减灾成本分担机制的建构路径

防灾减灾成本分担机制建构的要点就在于要逐步打破原有的“灾害大锅饭”状态，明确各个主体在防灾减灾工作中的成本责任，在政府与政府（包括中央与地方，政府部门之间），政府与社会、政府与市场、政府与个人之间建立起互助合作、风险共担的成本分担制度框架。

（一）要明确中央与地方、政府各部门之间各自的防灾减灾成本责任

自1994年以来，我国一直实行的是分税制和以此为基础的公共财政分级管理体制。因此，首先需要明确中央与地方政府的自然灾害成本责任以及具体的分担比例。具体可以参考美国的作法，暨根据自然灾害的损失情况将灾害成本支出划分为三个等级。等级最低的小型自然灾害成本可由地方完全承担；中间等级较大的自然灾害的减灾成本可以中央和地方各承担50%；最高等级的自然灾害成本由中央承担主要责任，如75%甚至更多，而地方则承担25%以下的成本责任。其次，要解决政府部门之间的职能交叉问题。当前，负责减灾工作的职能部门主要是民政部下设的国家减灾中心。但防灾减灾工作所涉及的职能部门却是多方面的，包括民政、财政、市政工程、建设规划、水利、园林绿化、环保、消防、电力等多个职能部门。因此，应当建立一个能统筹各职能部门的综合性的减灾部门，来指挥协调全国的自然灾害应急管理工作。彻底改变分散化的管理模式，打破条块分割，明晰各部门责任和分工，根据自然灾害发生的领域和自然灾害的规模来落实主管部门和主要责任者，并在此基础上进一步开展灾害管理绩效评估与行政问责。

（二）要明确政府与社会的成本分担责任

要让社会公众了解自然灾害管理的成本分担规则，什么时候应由政府投入，什么时候应由个人埋单，什么时候需要大家共同出力。政府的责任更多应在宏观层面，如制定法律、健全社会保障体系、成立专业管理机构、制定应急预案等，这些由国家财政拨款来支持。而在微观层面，公民个人也应当承担一定的责任和支付一定成本。如提高个人自然灾害意识、积极参加各种应急培训以及购买各种涉灾保险等。同时政府要大力扶持各种非政府组织（如基金会、慈善会等）、社区自治组织的发展，支持鼓励它们参与到自然灾害的管理中来。要发动社会力量来扩大自然灾害管理的筹资途径，尤其要为自然灾害的预防、预警和预控管理筹集资金。同时加强对基金会、慈善会等组织的监管，将募集的资金、物资交由中间部门统一进行管理和调配。

（三）要明确政府与市场的成本分担责任

主要办法就是加快巨灾保险体系的建设。国际经验已经证明，保险对于转移或降低重大自然灾害的损失具有重要的作用。但由于一些重大自然灾害造成的损失十分巨大，仅凭保险公司的商业运作往往无法承担，因此对开展这些巨灾保险业务的商业保险公司政府可以给予一定补贴。同时，政府也应当设立一个有财政支持、由专业机构管理的国家巨灾保险基金。所有国内保险公司在承保巨灾保险业务之后，要分保给国家巨灾保险基金，然后由该基金对巨灾业务进行处理，将其中一部分业务回分给直接保险公司，另一部分业务转分保给其他再保险公司，其余自留。此外，还可以考虑充分利用国际国内保险市场和资本市场的力量来分散巨灾风险。比如，可以研究巨灾保险证券化的措施、开发巨灾债券等金融衍生工具、打通保险市场、货币市场和资本市场的互动渠道以及向国际大型保险公司进行再保险等。

（四）构建减灾成本分担机制还需明确划分各个主体分担风险的比例

在鼓励公众参与成本分担的同时，还可以按灾害损失的不同程度划分一下等级，对于不同层次的损失采取不同的风险分担比例。比如，可以参照日本家庭地震保险体制的做法，初级巨灾损失的100%由参与该机制的保险人和再保险人承担；中级巨灾损失由参与该机制的保险人和再保险人承担50%，政府承担50%；高级巨灾损失由政府承担95%，被保险人承担5%。如果单次地震、洪水等巨灾所致总损失超过了总限额，巨灾保险可以按照总限额与实际应付索赔总额之比进行比例赔付。

注释：

[1]刘小微.保监会发布提示运用保险手段提高防灾减灾能力[N].金融时报，2016-07-12.

[2]毛晓梅,王文帅.巨灾之损“呼唤”完善风险转移分担机制[EB/OL].新华网，2008-02-15.

[3]谢欢.巨灾损失分担机制：理论研究与国际经验[D].山东大学，2007：37-38.

[1][美]戴维．奥斯本,彼德．普拉斯特里克,谭功荣等译.摒弃官僚制政府再造的五项战略[M].北京：中国人民大学出版社,2002.

[2]埃米特.J.沃恩,特丽莎．M．沃恩,张洪涛等译.危险原理与保险[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[3]郑功成.灾害经济学[M].湖南人民出版社,1998.

[5]尹佳璇，阮景平.试论巨灾风险转移的众筹创新方式[J].上海保险,2015,（5）：14-17.

[6]李腾飞.国外巨灾风险转移机制对我国的启示[J].商，2016,（27）.

D632.5

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1671-5136(2017)01-0014-04

2017-02-20

胡尹慧，女，重庆城市管理职业学院讲师。