全面推进官办社会组织改革

马庆钰

我国改革进入深水区后，围绕利益增减的深层次矛盾明显趋于显化和锐化。与权力主体相关的一系列体制内的角色开始成为改革的主要目标，比如针对政府部门的行政审批权力的改革，针对国有企业独占和垄断的改革，以及今天论坛所讨论的针对大型行业协会政社不分的改革。这些改革在一定程度上都是权力主体自身或者直接利益相关者“自我割肉”和“自我涅[木][般]”的过程，难免痛苦不堪，避重就轻，甚或牵强陈辞，消解变通。时至今天，国家改革必须要突破“天花板”，进入经济与社会可持续发展的新空间。为此，新一届党中央高瞻远瞩，审时度势，提出了国家治理现代化的全面深化改革的战略目标；提出要加快形成现代社会组织体制；提出要政社分开，权责明确，依法自治，发挥作用；新一轮政府机构改革方案中则明确要求行业协會要限期实现“脱钩”，所有我们体制内外的各类主体，包括我们行业协会商会等，一定要克服自我利益的局限，站在实现治理现代化的高度，紧跟中央部署，执行改革政策，端正改革心态，落实改革举措。我作为今天会议上少有的几位“第三方发言”者之一，想谈谈我对于与政社分开直接相关的“官办社会组织改革”问题。

1.官办社会组织的特征和范围

所谓官办社会组织，其特征主要是“具有官方编制，依靠官方财政，接受官员领导，体现官方功能”。也就是说，它们有社会组织的称号，却由党政和其他权力机关直接经办或者具有浓厚官方色彩或者背景；有公务员或者参公人员的国家编制和国家财政拨款或者补贴；在人事、财权、决策、职能设定、组织目标等方面，或正式或非正式地受到各类官方部门意志的主导。

参考已有的研究观点，我认为有六类组织可以划入官办社会组织范围。第一类是参加政治协商会议的八个“人民团体”，即工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联；第二类是国务院批准免予登记的14个社会团体：中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交学会、中国国际贸易促进会、中国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会、中华职业教育社；第三类是在民政部门注册登记的有财政拨款、有核定编制的社会组织，比如数量占全国社团数量1/4的7万多个行业协会（商会），其中至少80%是官办的，它们身份是法定社会组织，但在人财物和决策管理方面仍保留行政机关机制；第四类是在民政部门注册登记的没有财政拨款和没有行政编制，但存在业务主管单位发起和负责人任职以及决策权主要不在组织自身的情况，除了近年的非公募基金会，这类组织在目前登记的社会组织中占据很大比例；第五类是近年有的地方四套班子主要领导在退休之际，利用自己的权力影响，占据原有办公资源，索要地方财政补贴，组织某个行政系统公务员强行成建制地发起成立社会团体，对于当地政府管理和相关社会组织资源配置形成挤压；第六类是最近两年的新情况，在城乡社区社会组织发展中，出现了比较普遍的基层党政机关和官员在其中直接插手和兼职的现象。

2.官办社会组织的影响

应当以辩证和发展的方法看待此现象。官办社会组织是传统权力与时代性社会组织逐渐结合的产物，有的存在了几十年，有的是借助于社会组织发展的新形势乘势而出的。这种政社不分或者党社不分作为中国社会组织发展过程中的特有现象，不仅应给予一定的理解，而且也应承认其对于社会转型所起到的阶段性积极作用。在中国社会组织还没有充分发育的背景下，官办社会组织还是以与政府组织不同的名义开展了工作。

令人担忧的是，在我国经济与社会发生巨大变化的环境中，有的官办社会组织打着“国情”名义，或者受“路径依赖”的制约，成为一种难以改变的特有组织模式。如此将对中国社会组织的健康发展产生长远不利影响。原因在于：第一，官办社会组织将会影响社会组织之间在机会与资源上的公平性。因为有官办身份和官方背景或者关系，官办社会组织在社会资源和机会的获取上具有民间社会组织所没有的特权优势，从这个角度看，官办社会组织实际上是一些特权社会组织，它们过于强大的力量对于民间社会组织的挤压，本质上是公共权力对社会权利的挤压；第二，官办社会组织不利于政社分开和政社合作。官办社会组织的组织和运作模式，沿袭着官方传统社会动员习惯，来调动和使用官方和民间的各种资源，其“二政府”的形象，带来的是社会的消极评价，政社不分的做法，强化了他们的官僚行政化，降低了服务社会的功能，弱化了诚信自律，加剧社会信任危机，影响了公众对国家公益慈善事业的支持和参与；第三，政社不分，使这类官办社会组织与社会组织独立性和非官方性的本质特征渐行渐远，长此以往，对于内部民主治理结构的建立和完善，构成了重重困难障碍；第四，官办社会组织不利于社会治理结构的形成。新一届政府在今后两个“五年计划”中的转型战略是通过简政放权，推动公共事务管理“从集中走向分散，从一元走向多元，从垄断走向参与”，根本目标是将传统行政管理发展为 “公共治理”，假设人们承认这是一个正确的追求，那么，就必须要按照社会规律来发展非官方和非营利性的社会组织。如果沿着目前这种官办社会组织轨道来发展中国社会组织，就可能人为延长或者加剧政社不分的旧格局，使中国政府转型战略落空，最终会与国家治理现代化目标南辕北辙。

3.官办社会组织的改革思路

官办社会组织改革的发动者和领导者是政府，应当根据照顾国情、实事求是、与时俱进精神来设计改革方向和进程。其基本原则：第一是区别不同，分类进行。要针对特点，对症下药，不能在政策上“一刀切”；第二是创造条件，逐步推进。因为是一种长期存在和长期习惯以及是长期的资源利益积累，改革需要有一个逐步适应，因此应采用浸洇性推进方法；第三是增量严控，存量削减。改革首当其中的阻力来自于相关群体的既得利益，这是人之常情。在改革设计中应当对相应群体给予充分考虑，在利益切割上需要讲究策略的可行性和合理性。在这几条基本原则下，我们的改革思路是：探索对人民团体的改革，试行对免登记组织的改革，做实对行会商会的改革，力推对官方背景社会组织的改革，遏制新官办社会组织发展趋势。

第一，探索对人民团体的改革。参加中国人民政治协商会议的八大人民团体，按照社会组织标准和它们的实际情况看，已属于进入国家政治过程的比较纯粹的政治组织，至少在近5年内，除了进行一些去官僚行政化和运作机制的创新外，可以暂不考虑进行本质性改革。但是在条件成熟时，应当考虑按照大部门制建设思路，在中央属下进行总体改革：将外交部、中联部和统战部的对外职能进行合并后，组建大外交部，统战部改组为“中央社会工作部”，内设青年工作局、妇女工作局、工会工作局、宗教事务局等；工、青、妇等管理机构变成真正的公务员编制，青年、妇女、工会联合会等改变为真正的社会性组织。目的是建立更加合理和清晰的党政关系、政社关系，提升中央编制管理的规范化和法治化，降低编制成本，减轻财政负担，为整个社会组织领域的健康发展创造良好环境条件。

第二，试行对免登记组织的改革。国务院批准免予登记的14个社会团体，数量虽然不大，但影响极其广泛，情况比较复杂同时备受争议。它们是社会团体，但又获得了“免登记”的特权，占有国家公职人员编制和依靠财政供养，具有政府内相同级别身份，成为同级党委在各自领域中领导全国从业组织和从业者的的下属机关。这些组织都是计划经济环境和传统管理模式下的产物，也在相应阶段发挥了作用。随着经济转轨、社会进步和政府转型，这类组织的存在形式和活动方式，与变化着的现实出现了越来越不相兼容的情况。具体讲改革的理由：首先，这类“免登记”组织因为政府给予的特权，自动获得了所在领域的绝对垄断地位，通过行政级别或者类行政级别形式，形成了在全国范围内对同行业活动资源的纵向控制，成为社会组织实现平等发展中的问题，和当下政府倡导的“一业多会”改革方向不相吻合，不利于同行业从业组织和从业者在业内的多元竞争和社会参与；其次，这类免登记组织占据了稀缺行政编制资源，造成了党委所辖机构的臃肿。在正在进行的第七次政府职能转变和机构改革中，编制管理改革成为政府的一大任务，在强调编制应向关键部门、务实部门、一线部门倾斜的情况下，免登记社会团体应当纳入改革部署之内，通过改革来全方位实现编制资源管理的合理化；再次，“免登记”组织具备成为社会组织的基础条件，从它们的性质、特征、形式看，可以创造条件，限期转型为更具有非官方色彩的社会组织。

改革的方法包括：一是，剥离免登记组织与中央的隶属关系，推动这类组织向普通社会组织转变，而不应当千方百计改变为占有编制和依靠财政供养的“新人民团体”，应从中央编制管理序列中逐步移除其党政机关身份，为成为普通社会组织撤除第一道障碍；二是，由中央规定各级四套领导班子成员再加上纪委主要领导退休后，不兼任免登记组织的任何领导职务。已经兼任的要主动在一定期限内退出兼职，为展开的改革创造条件；三是，打破行政垄断，按照“一业多会”要求，在这些领域内不仅在纵向上实现组织间非隶属性独立法人平等关系机制，而且在横向上也要建立各自专业和行业的独立法人平等关系机制，按计划逐步破除免登记组织当中普遍存在的纵横向同业组织的“行政托拉斯”现象；四是，形成政社合作的关系模式。如果政府认为必要，可通过购买服务或者委托服务形式，给予以项目为核算单元的国家财政支持，推行政府购买服务与支付岗位人员成本相结合的做法；五是，政府在一定期限内退出募捐领域。意味着如宋庆龄基金会和其他没有列在这里的官办基金会，应当逐步实现基金会资金与管理的社会化，并按照社会参股比例建立多元化的理事会制度，实现法人治理。可以预设在2017年国务院72项改革任务结束时或最迟到2020年，各级政府退出募捐领域。六是，停止参照公务员管理，实行职级人事制度和人员招聘制度，在可能限度内实行可参照和灵活的业内薪资福利与保险模式；七是，按照改革精神修改这些组织的章程，引导这些组织逐步建立现代社会组织制度，通过构建自发形成的民主治理结构，来保证会员公平参与的程序，实现决策、执行、监督三权的分立与相互制约，保证会员权益和组织使命的落实，逐步发展成为更加具有非官方特征的社会组织；八是，倡导在自愿基础上建立行业联盟并按国际惯例建立联盟组织的法人治理结构，即按照参与单位共同订立的章程，为所有自愿参与联盟的会员组织提供民主参与的程序和机会，保证所有会员单位对联盟决策层具有参与权、决定权、限制权和监督权；九是现有办公资产和资金结余可以用政府赠与的方式，留在改革后的免登记组织里面，作为对改革的支持，与之相应，政府在一定期限内在其内部建立由政府代表组成的监事会；十是按照“老人老办法、新人新办法”的规则来进行参公人员的调整，现有免登记组织内的财政供养人员的身份不变，工资福利退休待遇不变。但此后的组织内各岗位管理人员和工作人员都由这些组织的治理委员会公开招聘，并享受相应的工资福利和退休待遇。

第三，做实对行会商会的改革。官办行会商会的去官僚行政化改革已经拉开帷幕。国务院2013年机构改革和职能转变方案已经明确了改革方向，并在随后公布的国务院5年72项改革任务中，已经安排由发改委和民政部会同国资委等有关部门，在2013年9月底之前提出行业协会商会与行政机关脱钩的方案，确定一批行业协会商会进行试点，同时试点一业多会；要求在2014年12月底前总结脱钩工作、一业多会试点经验，研究提出逐步推开的意见；要求2015年年底基本完成行业协会商会与行政机关脱钩，推出实行一业多会的具体办法。各地各级政府要根据中央和国务院的部署，参考广东的经验，在规定的期限内完成官办行业协会商会去官僚行政化的改革攻坚任务。

改革举措包括：一是，各组织需要重新审核与修订章程，普遍落实行会商会“五自四无”改革，即“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”，引导和支持通过章程程序，推举由龙头企业负责人或者有威望的企业家担任会长；二是，实行政会分开。行业商会要严格依照法律法规和章程独立自主地开展活动，厘清政府和行会商会的职责权限，切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题。要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开，目前尚合署办公的要限期分開；三是现职公务员退出领导职务。现职公务员停止在行会、商会、基金会等社会组织中兼任领导职务，确需兼任的不仅要按有关规定从严审批，而且要经由社团组织民主程序选举；四是，这些组织的资产实现政会分开。改革以后政府不再向原来官办行业协会商会等给予财政补贴，正在使用的国有资产，进行清点核资后可由政府以赠与形式留用以作为对这类组织改革的支持，与之相应的是政府派驻监事会。行会商会等原官办组织可通过竞争等方式开展政府委托的业务或服务，以换取政府财政支持；五是，打破“一业一会”的传统做法。按照国务院改革要求，两年内普遍推行“一业多会”的竞争机制，政府支持同一行政区域内以可行的方式成立2个以上业务范围相同或者相似的行会商会等社会团体，激发社会组织自我发展的活力；六是，落实法人治理结构。行会商会协会要建立和完善以章程为核心的组织管理制度，健全会员大会（会员代表大会）、理事会（常务理事会）制度和任期制度。理事会成员、会长（理事长）要严格按照民主程序差额选举产生。通过民主选举制和决策、执行、监督三权的相对分立，实现对组织权力的约束与制衡，保障各类会员的权益；七是，按照老人老办法、新人新办法的规则进行人员调整。现有财政供养人员的身份不变，工资福利退休待遇不变。但此后的组织内各岗位管理人员和工作人员都由行会商会的治理委员会公开招聘，并享受相应的工资福利和退休待遇；八是，建立市场化人才管理制度。在停止财政编制增量同时，实行职级人事制度和人员招聘制度，在可能限度内实行可参照和灵活的业内薪资福利与保险模式，国家着手制定相应的社会工作职业化标准，将工作人员的专业晋升纳入相应的社会工作专业人才序列。通过一系列改革措施，促进所有官办行会商会在2015年年底，实现从官方化向民间化、从政社不分向政社合作的成功转型。

第四，力推对官方背景社会组织的改革。这类组织与上述官办社会组织的不同之处，实没有或者较少财政拨款和没有或者很少行政编制，但存在业务主管单位发起和领导干部任职以及决策权主要不在组织治理结构的情况，除了近年的非公募基金会，这类组织在目前登记的社会组织中占据很大比例，粗略判断大概在社会团体中占到3/4。与绝大多数的行业协会商会一样，这类一般叫做“学会”“协会”“研究会”等名称的组织，实质上大都不具有民事主体地位：一是，不少社会团体直接由党政机关和事业单位主导组建，且会员主要由党政机关同一系统公务员或者公职人员组成，没有社会人员加入，官方色彩浓重；二是，一些组织表面上虽非党政机关主导组建，但业务主管单位以前置审批、监督指导的名义对社会组织的人事、决策、业务进行全面而直接的干预，不具备社会组织的社会性、自愿性、民主性、自治性等特征。这些组织以直接或者间接方式依赖官方权力影响和国家资源而存在，难以独立自主发展。

改革措施除了参照上述建议外还包括：一是，严格落实现行社团管理条例中有关国家机关不可以作为单位会员加入社会團体的规定，禁止国家机关和事业单位自己发起或者指定发起人成立社团组织和民办非企业组织，禁止在国家机关成立系统性的公务员社团组织，尤其严格禁止在政法、纪检、监察、公安、警察、国安、检察院、法院等特殊权力和特殊管理领域成立公务员社团组织；二是严格限制公务员在社团中兼任负责人，因特殊情况需要兼职的，不仅要按照干部管理权限审批，而且要依照社团章程规定的民主选举程序决定，离退休公务员在社会组织担任负责人也必须要通过社团民主选举；三是，所有社团在限期内取消挂靠关系，原来的业务主管单位调整为业务指导单位，有关的业务指导单位领导要尊重社会组织的法人主体地位，不干预社会组织的人事、决策、财务、业务等内部事务；四是，建立健全以章程为核心的内部治理结构，明确会员大会、理事会、监事会的权利与职责，完善决策、执行和监督相对分离的法人治理机制和民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的运作机制。五是，参照行业协会的做法，实现社会组织的“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”和“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无国家机关现职工作人员兼职”的改革目标。实现学会、协会、研究会等社团组织的民间化和自治性。

第五，遏制新官办社会组织发展趋势。“新官办社会组织”主要是指在最近几年社会组织发展的环境中，在地方社会组织成立和社区社会组织成立中出现的官僚化和行政化现象。

前者是指地方党委、政府、人大、政协四套班子有的主要领导在换届退休之际，或者国家直属事业单位有的主要领导在退休之际，为了发挥余热，利用自己的权力影响，成立各种社会组织，为退休铺设后路。其中有的领导垄断原管辖范围内公共资源，占据原有职务性办公设施，索要地方财政补贴甚至编制，强行组织所辖系统性公务员社会团体，对于当地政府管理秩序形成干扰，对于地方公共资源形成垄断，对民间社会组织发展形成挤压，地方党政机关反应强烈，造成不良社会影响；后者是指在城乡社区社会组织发展中，各地党政领导中存在急功近利和“大跃进”心态，为了显示社会组织发展的大好形势和当地工作政绩，不少地方党政领导揠苗助长，越俎代庖，出现了基层党政机关和官员直接经办社会组织和兼职社区社会组织主要负责人的普遍现象，值得警惕。

应对的办法：一是，禁止各级党委、政府、人大、政协主要领导在退休之前发起成立社团组织；二是，地方主要领导在退休后如若自行发起成立社团，除了必须按照程序审批外，严格禁止利用自己的权力影响，占用国家资源，获取垄断地位。地方现职领导应真正做到依法用权，不徇私情，一视同仁，除了通过正常政府购买外，不得以任何借口为退休“老领导”伸手索取国家资源的特殊要求背书。三是，地方主要领导在退休后发起成立社团，应合乎社会组织“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”和“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无国家机关现职工作人员兼职”的基本准则，实现所成立社团的民间化和自治性；四是，地方基层城乡社区社会组织发展中，必须严格遵守政社分开的基本原则，政府可以为这些组织成立和发展创造政策条件和制度环境，禁止地方党政领导将工青妇组织移花接木，张冠李戴，搞形式主义的数字游戏；五是，禁止地方党政机关以促进发展为名，自己发起成立各种各样的服务中心、促进会、发展基金等所谓平台性质的官办组织；六是，禁止基层党政机关的领导和官员自己直接兼任社区社会组织的领导职务；七是，基层政府要完善备案管理，引导社区社会组织按照“五自四无”的准则成立和运行，并引导其依照治理结构的模式走向规范运作；八是，地方县市和乡镇政府可以通过合理和有限度方式对社区社会组织发展进行培育和支持，但需要有限期“出壳”的制度安排，不能讲“孵化”变成政社不分的工具；九是，理性确立党社关系。全面总结和正确开展党组织在社会组织中普遍开展的党组织建设工作，把握好党的委员会或者党支部在社会组织中的角色分寸，避免不当做法导致党社不分，发挥有利于社会组织发展的保障和支持作用，确保社会组织的独立性。