抵押农地权益结构优化研究

田富强

摘要：为确保农地抵押贷款可持续发展，必须首先保障抵押权益；在规模经营抵押农地的使用权收益等于小农户农地的经营权收益的前提下，要在农地收益中最大化实现规模经营农地抵押权益，会导致承包农户失去承包财产权及其权益（失权失利）。通过构建五权分置模式并分析三权分置与五权分置的权益匹配关系、权益保障优先序与权益量化对应模式，发现它们都不能同时保障承包财产权益、抵押权益与使用权益。为保护农户承包财产权益，需要试点被处置规模经营抵押农地承包权与所有权转让，优化农地权益结构：一是允许农民向银行抵押并转让承包权，获得承包权交易收益（保利失权）；二是将农村集体组织农地所有权短期转让给承包农户（保权失利）；三是将农村集体组织农地所有权短期转让给承包农户，承包农户获得承包权交易收益（保权保利）。

关键词：农户权益；农地抵押；农地承包权

中图分类号：F321.1文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）03-0016-08

引言

与很多国家（如泰国、韩国等）一样，我国实行农地抵押贷款将有助于化解农户融资困境[13]。农业是回收期长的高风险投资，能否有效履约是农地抵押贷款的关键环节。虽然与贵州凤岡县政府供给推动型模式相比，嘉兴市南湖区金融机构供给推动型与宁夏同心县农户需求推动型模式自我履约有效性更高，但农村信贷偿还率偏低[45]。1997年，贵州湄潭县农地金融改革试验因农地金融制度安排失当在形成550万元不良贷款后以失败告终[6]；截至2014年底，武汉市6起抵押贷款风险案例涉及贷款金额百万元到千万元[7]。为履行到期债务，我国已设置农地抵押信用担保机构，建立农地抵押贷款风险分担机制，设立风险基金[89]。武汉模式中，贷款无法偿还，抵押物挂牌再流转；鄂州模式中，银行和担保公司处置抵押资产后仍出现损失，由市区两级财政出资的风险基金补偿80%的贷款损失，银行承担20%[7]；重庆出现贷款损失，区县政府、担保公司、银行各承担贷款损失的30%，农户承担10%[10]。以上案例均优先保障承贷银行的抵押权益，未引入第三方担保的内生性农地抵押贷款中的农户损失往往高于有第三方担保的混合型抵押贷款中的农户损失。现阶段针对混合型中承贷银行风险控制的研究较多[11]，而对内生性抵押贷款中承包农户的权益保障研究较少。农户获贷率低于规模经营者[12]，规模经营者抵押贷款中的农户权益损失却高于农户抵押贷款中的农户权益损失。

本文分析的重点在于内生性规模经营抵押贷款下承包权益保障与权益结构优化问题。在不引入外部担保资金的条件下，承贷银行抵押收益必须通过土地收益实现。在规模经营抵押农地的使用权收益等于小农户农地的经营权收益且在农地收益中最大化实现抵押权益的前提下，通过分析三权分置的3种权益与五权分置的5种权益的所有可能匹配关系以及权益量化对应的所有模式，发现在确保最终使用者使用权益的条件下，任何组合都不能同时保障承包财产权益与抵押权益（案例B、C）。为确保农地抵押贷款可持续发展，在优先保障抵押权益的条件下，会导致承包农户失权（承包财产权）失利（承包财产权益）。只有在规模经营农地抵押处置环节试点土地制度创新，构建保利（承包财产权益）失权（承包财产权）、保权（土地所有权）失利（承包财产权益）、保权（土地所有权）保利（承包财产权益）模式才可补偿承包农户的土地权益损失。建议建立承包权交易中心与所有权转让平台，试点被处置规模经营抵押农地承包权流转与所有权转让。

一、抵押农地权益结构分析

（一）抵押农地权益分化

未抵押农地权益包括农村集体组织农地所有权益、农民承包权益与经营者经营权益。经营权益可以是承包农户经营下的承包户经营权益，还可以是规模经营下的规模经营权益。借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权（即处置抵押农地）时[13]，承贷银行重新选择使用者，如果有人愿承担债务并保证按时支付承包农户土地承包权益，金融机构转交使用权，回收本金及取得利息[10]，农地利益主体增加为四或五种。农村集体组织农地所有权益在农地抵押前后没有发生变化。承包农户经营条件下，是四权分置。抵押农地处置后，农户从承包权获取的收益称为农户承包财产权益，新增承贷银行抵押权益与农地最终使用者使用权益，称为四权分置。农地最终使用者是承贷银行将农地交付的经营者。承贷银行举行土地使用权拍卖会，让愿意耕种的使用者以竞价方式取得土地使用权，收回资金以偿还债务[14]。农地最终使用者使用权益是农地全部收益扣除集体经济组织所有权益、农民承包财产权益、承贷银行抵押权益后的部分。规模经营条件下，抵押农地处置后，比四权分置增加了规模经营者转让权益，称为五权分置。转让权益指抵押农地处置后规模经营者的经营权益，因规模经营者失去经营权，转让权益此时为0。四权分置中，分出抵押权益与使用权益称为“小二权”；五权分置中，分出转让权益、抵押权益与使用权益称为“小三权”。由于被处置抵押农地主体多样化，四权分置与五权分置条件下权益的平均收益会减少。

下文以宁夏同心县农户需求推动型农地抵押贷款真实案例O为基础，构建案例A、B、C，作为分析抵押农地权益保障与结构优化的基础。案例O为：2004年宁夏同心县王团镇北村村民马某抵押了4 亩土地经营权，获得担保后向信用社借款5 000元，2005年因父母双故导致无法按期还款，4位联保人没有处置抵押土地经营权，替马某还款。马某随后再次借款，用于偿还联保人为其承担的债务。由于缺乏必要资金投入农业生产，2006年马某又无力还款[15]。构建的案例A是没有抵押的三权分置案例，农地经营权发生转移：假定农地年收益为1 700元，2006年担保人王某向同村李某租种土地4亩，每年向李某支付700元承包费，李某的承包权益为每年700元，经营权收益为每年1 000元，土地经营权流转给王某。3年后王某将土地经营权归还李某。假定4亩土地是村集体分给李某的承包地，农村集体组织拥有农地所有权，承包农户李某拥有土地承包权，经营者王某拥有土地经营权。

内生性风险防范承包农户抵押贷款案例B：假定马某抵押的4亩土地是村集体分给他的承包地，2006年因马某未按时还款，抵押土地经营权经承贷银行挂牌再流转而交给王某，王某向承贷银行支付每年700元的承包权益[10]，承包权益本属于拥有农地承包权的马某，但承贷银行在实现抵押权的过程中，以抵押农地承包权益偿付到期债务，承包权益由马某被迫让渡给承贷银行；马某短期失去承包权益，意味着承包权短期转让。假定2年后全部偿还本金与利息，承贷银行将转包给王某的土地经营权交还马某，马某同时收回承包权（见图1，图中虚线表示失去权益的利益相关者和失去的权益；实线表示实现了权益的利益相关者和实现了的权益，下同）。

规模经营者贷款后，因处置抵押农地而使承包权益受损的案例C：如果贷款人马某的4亩抵押农地不是自己的承包地，而是从拥有承包权的李某手中流转来的，2006年因规模经营者马某未按时还款，抵押土地经营权经承贷银行挂牌再流转给王某。王某每年向承贷银行支付700元以实现抵押权益，导致李某短期内实质上失去承包权。如果案例B中承包农户马某因不履行到期债务失去承包权益符合情理，案例C中规模经营者马某未履行到期债务却没有损失，承包农户李某却无辜承担了规模经营者转嫁的损失（见图2）。

（二）经营权益分化的匹配关系

三权分置的3种权益与五权分置的5种权益建立对应关系，称为三权分置与五权分置的匹配关系。三权分置的经营权益可以对应五权分置的转让权益、抵押权益与使用权益中的3种、2种或1种权益，据此对三权分置与五权分置的匹配关系进行分类。

假定规模经营抵押农地处置后农地收益与非抵押农地收益相同，抵押农地处置后最终使用者的使用权益（案例C中王某的收益）等于使用者承租承包农户非抵押农地的收益（案例A中王某的收益）。本文仅讨论抵押权益全部来自农地收益的情况。五权分置模式下，所有权收益和转让权收益为0，抵押权益、使用权益与承包财产权益分享农地收益，因此三者之间是互斥关系。

经营权益对应全部3种或其中2种权益，称为经营权益分化的匹配关系。匹配关系1中（见图3）：三权分置的承包权益对应五权分置的承包财产权益；三权分置的经营权益对应五权分置的转让权益、抵押权益与使用权益。在保障承包财产权益的前提下（案例C中，李某每年获得700元收益），如果要同时保障抵押权益（案例C中，承贷银行每年能够获得700元收益），那么使用权益（案例C中，每年使用权益为300元）必然低于经营权益（案例C中，每年经营权益为1 000元），使用权益便不能得到保障；如果要保障使用权益（案例C中，每年使用权益为1 000元），则抵押权益为0，抵押权益也不能得到保障（根据下文抵押使用权益最大化实践模式1，案例C中，在保障使用权益的基础上，承贷银行要求实现利益最大化，承贷银行每年获得1 700元农地收益除去1 000元使用收益的其余全部700元，才能满足履行到期债务的需要）。

经营权益分为两部分的权益匹配关系。匹配关系2中（见图4）：三权分置的承包权益对应五权分置的承包财产权益与转让权益，三权分置的经营权益对应五权分置的抵押权益与使用权益。在保障承包财产权益的前提下，如果要同时保障抵押权益，那么使用权益（案例C中，每年使用权益为300元）必然低于经营权益（案例C中，每年经营权益为1 000元），使用权益便不能得到保障；如果要保障使用权益，则抵押权益为0，抵押权益也不能得到保障。

（三）经营权益不分化的权益匹配关系

经营权益对应使用权益的匹配关系中，经营权益不分化，包括三种情况。

第一种情况是承包权益对应承包财产权益、转让权益与抵押权益等三种权益（匹配关系3，见图5）。可分3种情况：一是承包财产权益等于承包权益（匹配关系3-1），承包财产权益得到保障。抵押权益为0，不能得到保障。二是承包财产权益与抵押权益分别大于0且小于承包权益（案例C中，承包农户李某每年能够获得600元承包财产权收益，承贷银行每年能够获得100元抵押权收益），承包财产权益与抵押权益没有得到保障（匹配关系3-2）。三是抵押权益等于承包权益，抵押权益得到保障；承包财产权益为0，承包权益不能得到保障（匹配关系3-3）。匹配关系3激励使用者实现农地收益，但存在2个挑战：一是转让权益与抵押权益来自经营权的转让与抵押，与承包权益性质不完全相同。二是匹配关系3-1与3-2不能解决抵押权益充分实现问题。

第二种情况是承包权益对应转让权益、抵押权益等2种权益的匹配关系（匹配关系4，见图6）。五权分置的所有权益与承包财产权益来自三权分置的所有权益。取消承包财产权益，承包权无法保障，承贷银行与使用者的利益得到了保障。

第三种情况是承包权益对应抵押权益的匹配关系（匹配关系5，见图7）。五权分置的所有权益、承包财产权益与转让权益来自三权分置的所有权益。取消承包财产权益，承贷银行与使用者利益得到保障。

（四）权益保障优先序

承包农户在匹配关系1、2、3-1中收益得到保障；在匹配关系3-2、3-3、4、5中收益下降，甚至没有收益。承贷银行在匹配关系1、2、3-1、3-2中利益受损；在匹配关系3-3、4、5中得到保障。最终使用者在匹配关系1、2中利益受损；在匹配关系3、4、5中得到保障（见表1）。权益保障优先序1为：承贷银行最终使用者承包农户；优先序2为：最终使用者承贷银行承包农户；优先序3为：最终使用者承包农户承贷银行；优先序4为：承包农户承贷银行最终使用者；优先序5为：承包农户最终使用者承贷银行。优先序6为：承贷银行承包农户最终使用者。任何優先序都不能同时完全保障所有利益主体的全部利益。

二、抵押农地权益结构存在问题

（一）抵押农地权益量化对应模式

根据不同权益之间的量化对应关系，可确立6种抵押农地权益量化对应模式，即抵押使用权益最大化的实践模式1与权益均衡实现的模式2～6。农地收益优先履行到期债务，称为农地抵押权优先保障原则；抵押权益与使用权益协同实现，两种权益之和最大化，称为农地抵押权与使用权耦合实现原则。忽视承包财产权益，只实现承贷银行与使用者权益，称为抵押使用权益最大化实践模式1，与国务院保障农民承包权的意见[16]相悖。模式1类似于三权分置简化模式0，即农民承包权益（案例A中，承包农户李某的权益）与经营者经营权益（案例A中，经营者王某的权益）构成全部农地收益。模式1的抵押权益（案例B中，承贷银行的权益）对应模式0的农户承包权益；模式1的使用权益（案例B中，王某的权益）对应模式0的经营权益（见图8）。

均衡保障全部利益的模式称为权益均衡实现模式。模式2中，承包财产权益与抵押权益分享承包权益。模式3中，抵押权益与使用权益分享经营权益。模式4中，抵押权益与使用权益分享经营权益，抵押权益等于承包权益。模式5中，抵押权益既与承包财产权益分享承包权益，又与使用权益分享经营权益。模式6中，抵押权益既与承包财产权益分享承包权益，又与使用权益分享经营权益，抵押权益等于承包权益。匹配关系1、2对应模式3、4；匹配关系3对应模式2；匹配关系4、5对应模式1（见图9）。全部6种权益量化对应模式都无法同时保障抵押权益、使用权益与承包财产权益。

（二）抵押农地承包权益受损

农地经营权变现难度高，安徽、吉林等地存在抵押农地经营权再流转困难的问题[9]，要求抵押农地使用权益不低于非抵押农地经营权益，至少必须实现：抵押农地使用权益=非抵押农地经营权益。为确保农地抵押贷款可持续发展，农地抵押权益必须等于非抵押农地的承包权益，必然不能保障承包农户权益。权益匹配关系3-3、4、5和权益优先序1、2及权益量化对应模式1、2符合农地抵押权保障原则。匹配关系3-1、3-2、3-3、4、5和优先序1、2、3、5及量化对应模式1、2符合农地使用权保障原则。匹配关系1、2、3-1和优先序3、4、5及量化对应模式2、3、4符合农地承包权保障原则（见表1）。没有一种权益匹配关系、权益保障优先序及权益量化对应模式能够确保全部利益主体的权益，必须对抵押农地权益结构进行优化。

三、抵押农地权益结构优化模式

（一）抵押农地权益结构优化模式创新

保障承包权有两层涵义：一是保障土地收益，二是保障土地权。前者可以通过承包权交易（案例C中，承包农户李某将承包财产权出售给承贷银行）实现；后者必须在所有权转让上进行创新（案例C中，村集体将农地所有权暂时转让给承包农户李某）。土地收益与土地权有4种组合：失权失利、保利失权、保权失利与保权保利。为避免承包农户失权失利，可采取3种权益结构优化模式。一是保利失权模式。农户交易承包权，获得一次性收益；让渡承包权。建立承包权交易平台，向承贷银行转让土地承包权。抵押权与承包权耦合，承贷银行在权益链上的位置上移，称为权益上移模式（图10中，改进模式间的细线条表示权益上移模式）。二是保权失利模式。农户如果无法通过交易承包权获得承包权益，可以通过试点，将农村集体组织的土地所有权让渡给承包农户，承包农户获得农地所有权。三是保权保利模式。农村集体组织让渡所有权给承包农户，承包农户的所有权得到保障；承包农户让渡承包权给承贷银行，获得承包权的一次性收益。权益链上的权益位置下移，称为权益下移模式（图10中，改进模式间的粗线条表示权益下移模式）。

（二）抵押农地权益结构优化模式选择

选择上移模式，只需要转移承包权，无需转移所有权，容易实施；案例B中，承包农户马某经营的抵押农地处置后，往往让渡承包财产权益，意味着承包财产权可以抵押，承包农户马某暂时失去承包权。重庆巴南区天星寺镇芙蓉村学堂堡社7户农民自愿退出农地承包权[17]；2014年我国转让的耕地面积占全部承包地的3%，有研究提出集体成员动态化的农地承包权流转思路[18]。这些实践与理论创新都支持承包权转移。上移模式的突破点在于：承包权转移对象不限于农村集体组织及其成员，承贷银行也可以获得转移的承包权。

选择下移模式，需要转移所有权，涉及农村集体组织农地所有权制度创新。农民对农村土地拥有相对产权[19]，我国土地承包经营权地位相当于大陆法系的农地所有权[20]：承包农户的农地权益=农村集体组织的农地所有权+农户承包权，承包农户实质上拥有农地所有权。土地承包经营权是农民的自物权，应向所有权发展[21]。2014-2015年接受调查的1 002位农业经营主体中只有255%的认为土地所有权属于村集体[12]。农村土地集体所有制是有条件的农户所有制，在条件成熟时可向农户所有制与集体所有制并存的多元土地所有制演变。农地产权“比例化共同所有”[22]、国家占有基础上的农民个人所有制等制度创新[23]都反映了农地产权制度创新潜力。农村土地集体所有制具有阶段性[19]，农村产权制度影响农村金融创新；农地产权制度改革要规避风险。实践模式1中抵押权对承包财产权的挤占促进所有权与承包权的转让。国有银行买入农地承包权不会影响农地产权的属性，并使产权结构更加丰富。

四、结论

为确保农地抵押贷款可持续发展，必须首先保障抵押权益；在规模经营抵押农地的使用权收益等于小农户农地的经营权收益且在农地收益中最大化实现抵押权益的前提下，规模经营农地抵押权益与承包农户承包财产权益不能同时得到保障。要实现规模经营农地抵押权益，会导致承包农户失去承包财产权及其权益（失权失利）。通过分析规模经营抵押农地权益结构，构建五权分置模式与抵押农地处置前后的5种权益匹配关系、6种权益保障优先序与6种权益量化对应模式，发现这些关系、优先序与模式都不能同时保障承包财产权益、抵押权益与使用权益，说明抵押农地权益结构存在矛盾。为保障农户承包财产权益，需要在規模经营农地抵押处置环节试点承包权交易与所有权转让，优化被处置规模经营抵押农地权益结构，才能以保利失权、保权失利与保权保利等模式，实现保障农民承包权益、承贷银行抵押权益与最终使用者使用权益的三赢目标。保利失权模式是允许农民向银行抵押并转让承包权，获得承包权交易收益；保权失利模式是将农村集体组织农地所有权短期转让给承包农户；保权保利模式是将农村集体组织农地所有权短期转让给承包农户，承包农户获得承包权交易收益。规模经营农地抵押处置环节权益结构优化试点随到期债务得到履行而结束，恢复原有农地权益结构。承包权已转让且承包农户有意收回的，可由承包农户与承贷银行在协商一致的条件下购回。所有权已让渡给承包农户的，由农村集体组织收回。仅限于规模经营抵押农地处置环节的权益结构优化试点可控，影响范围较小，影响时间有限，未损害相关主体利益，试点与全国农地权益结构耦合。

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