PPP模式化解地方政府债务风险的研究

朱洪宝

【摘 要】随着经济增长速度的放缓，传统行业出现产能过剩的现象，在加上城镇化建设进程的加快，地方政府的债务危机风险越来越明显。PPP模式的出现为解决地方政府债务风险带来了光明，为我国公共设施的建设提供资金援助，为社会和公众提供更优质的公共服务带来活力。民间资金注入政府项目，分担政府债务风险，为政府解决了资金短缺的问题，是政府解决债务危机的有效手段。鉴于此，本文对PPP模式进行简单的介绍，最后为PPP模式化解政府债务危机提供新的路径和思路，为我国地方政府债务危机的解除提供参考。

【关键词】PPP模式；地方政府；债务风险

目前，我国经济進入新常态，增速放缓，钢铁、煤炭、制造业等行业产能过剩。全面推进城镇化建设，但地方政府面临着财政压力，融资难度在不断增大。2016年10月，时任财政部部长楼继伟在G20财长和央行行长会议上阐明，中国中央政府债务非常健康，占GDP的18%，扩张较快的主要是地方债务问题。我国地方性债务风险慢慢凸显出来，地方政府应该给予高度的重视。十八届三中全会中，强调市场在资源配置中的重要作用，而将PPP模式中民间资本的引入公共设施和物品的建设，有利于发挥市场的资源配置作用，对化解地方性债务风险具有重大的影响和作用。

一、PPP模式的概念和特征

北京4号线的建设，借鉴刚刚地铁投资运营的经验，首次接受社会资本，投资额高达153亿元，是中国内地的社会资金首次参与公共设施的建设。PPP 融资模式是一种新的合作方式，是对公共部门与私人企业合作融资模式的简称，主要指政府和企业就某些项目，包括基础设施建设、公益项目等，达成的相互合作意识，能够最大化的实现预期效果。与传统的融资模式相比，最大的优势将风险分摊到不同的投资方，降低公共部门的风险，扩大资金来源，能够有效的帮助地方政府减少债务，提高公共服务的效率和质量。PPP模式有很多种，主要有管理协议、BOO/BOT/BLT/ BOOT、运营维护协议、非公共机构拥有等模式。相对BT、BOT，PPP模式的核心是项目管理，该模式的运用渗透在整个项目的环节和流程，是一种全新的模式，为政府注入大量的资金，使得企业参与政府项目的建设，政府在某些项目上慢慢放权，鼓励企业对公共项目进行投资，加大政府和企业间的合作范围，使得政府和社会公众之间的信息流通更快，最终提高公共服务的质量和效率，为社会服务和建设作出贡献。

二、PPP模式化解地方政府债务的路径选择

1.推进PPP立法进程

任何模式的运行都需要相应的规章制度来进行理论指导，PPP模式也不例外。因此我国应该加快《PPP管理法》的成文，不然地方政府在引进民间资本的过程中无法可依，无据可查，对PPP模式的正确运用具有一定的阻碍作用，不利于提高地方基础设施的建设。首先应该明确政府和民间投资方的责任，规范PPP模式的流程和规定相关部门的职责，对政府和投资方的行为进行约束和明确他们的职责，避免出现职责不明确的混乱现象，确保各参与方在项目的授权、设计、融资、建造、运营管理等流程中协议效力；然后构建PPP项目的监管机制，从项目价格到项目的监督最后到项目财务信息的披露等进行监督与管理，保障公共设施的顺利建设；最后加强PPP模式应用的顶层设计在与地方政府性债务风险管理机制的衔接、激励约束机制的设计、政府担保条件、合同履行的监管、争议解决机制等方面的研究，通过推行规范化、科学化的 PPP 模式达到有效化解地方政府性债务风险的效果。

2.基础设施方面

基础设施的建设是地方债务的主要来源之一，基础设施的投资量大，建设周期长，资金回收的效率慢。本文分别从现存已有的基础设施和新建的基础设施两个方面分析PPP模式化解政府债务风险。对现存的基础设施，地方政府可以采用转租或政府授权给民间企业的特许经营权等方式对项目进行管理，还可以通过建TOT形式将基础设置移交给私人部门，实质上是基础设施运营完全市场化运作，进而减少地方政府的债务风险，私人部门在经营过程中获益；对已有的基础设施进行扩建，地方政府BOT、OTO、TOT等形式与社会资本合作，既政府将改造升级的项目转让给民间资本，由其进行改建升级，之后授予其一定期限的经营权，经营权到期后移交政府，进而缓解政府的财政压力；对新建的基础设施，可以采用建设-拥有-经营（BOO），建设-转让-经营（BTO）、建造-拥有-运营-移交（BOOT）、民间主动融资（PFI）等PPP模式，项目选择过程中注意选择效应好、回报能力强的项目，同时对于回报能力弱的项目给予一定的激励和保障。

3.创新发展PPP模式

自全面推行 PPP 模式以来，中央及各部委下发和出台了一系列的文件和政策，同时财政部公布了第一批 PPP 项目30个，设计投资额达到1800亿元，2015 年公布第二批 PPP 项目206项，涉及总投资额 6589 亿元，第三批也于近期公布，共有 1070 个项目申报，申报计划总投资额达到2.2万亿元。当前我国关于PPP的管理和模式的规章制度还不完善，这需要地方政府多多关注，加快对PPP管理法的推进工作，为吸引更多的民间资本提供法律保障和物质基础。不同的公共设施、公共物品等具有不同的特征和特性，因此创新PPP模式对化解政府债务危机具有划时代的意义，在地方政府存量债务方面，PPP模式具有分担风险和收益的作用，以此可考虑建立PPP数据管理库，加强对地方性债务风险的管理；在地方政府增量债务方面，PPP模式将政府风险转移给私人部门，减少政府增量债务。同时，要不断对现存的PPP模式不断创新与探索，当前国家已经暂停BT模式，探索并应用新模式成为化解地方政府债务的最佳选择，如BOT、BOOT。

三、结语

综上所述，PPP模式为解决我国地方政府债务危机指明道路，为给社会和公众提供公共服务奠定资金来源，为推动城镇会的全面发展提供动力来源。PPP模式中各利益参与方分担政府的债务风险，减少政府债务存量和增量，因此PPP模式成为国内外学者不断研究和重视的热点。但传统的PPP模式不适应当前经济的发展，因此在解决政府债务危机中，要根据不同的政府项目，不断创新、完善PPP模式，加快推进PPP模式的立法工作，使得PPP模式能够有法可依，有法必依，从而PPP模式更加规范化、制度化、专业化。

参考文献：

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