为办好学前教育建言

2017年2月16日下午，全国政协在京召开第62次双周协商座谈会，围绕“办好学前教育”建言献策。全国政协主席俞正声主持会议并讲话。全国政协副主席罗富和、张庆黎、王家瑞出席座谈会。

民进中央是本次双周协商座谈会主办方之一。此前，民进中央调研组分别于2016年11月在山西省太原市、大同市，12月在湖北省武汉市、宜昌市展开了关于办好学前教育的专题调研，民进中央还委托民进天津、内蒙古、辽宁、吉林、江苏、安徽、河南、湖南、广西和四川等省级组织分别展开调研。在充分调研的基础上，12月29日在京举行了“民进中央学前教育专题研讨会”，就办好学前教育发展的关键性问题议政建言。

本次双周协商座谈会上，全国政协委员朱永新、李卫红、胡卫、卫小春、钟秉林、罗黎辉、杨建德、汤素兰、刘焱、杨文、陈自力、卢天锡、高美琴、张杰庭、祝连庆，以及专家学者庞丽娟、李丁丁在座谈会上作了发言。这些发言的委员和专家学者，有10位是民进会员，他们的发言汇集了民进组织的调研与研讨成果。

朱永新（全国政协副秘书长、民进中央副主席）：

“人生百年，立于幼学”。学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是真正教育的开端和基础。但是，在我国漫长的体制改革过程中，学前教育一直未受到应有的重视，成为突出的教育短板。目前学前教育面临的主要问题：一是注重“广覆盖”忽略“保基本”；二是注重“求速度”忽略“保质量”；三是注重城市而忽略乡村。为此，建议：

第一，加大投入，重点发展农村和边远地区、少数民族地区的学前教育。从世界范围来看，发达国家的学前教育经费占财政性教育经费的10%左右，我国学前教育经费占总比例3.5%左右。从学前教育的收益研究以及现代脑科学和心理科学的研究来看，政府投入学前教育的收益率是最高的。建议“十三五”期间进一步加大学前教育的财政投入，争取达到6%-7%左右。增量部分按照“保底线，保基本”的原则主要投向农村和边远、贫困地区。

第二，探索学前教育免费一年的新机制。从国际经验来看，将义务教育向下延伸一年的做法被大多数国家所接受。我国台湾地区已经推出国民教育向下延伸一年的K计划，澳门特区也从2006年开始将免费教育下延至学前1-2年。与其全面出击，快速扩大学前教育的普及率，不如重点突破，确保学前教育一年的品质。可以先不提义务教育，而是实行免费教育。尤其是在农村，可以与小学建设一并考虑。

第三，创新学前教育教师培养与聘用机制。鉴于学前教育的最大问题是教师数量与质量的双重不足，编制的限制又让大部分幼儿园聘用了许多非编教师，导致非编教师同工不同酬的问题非常突出。建议创新我国教师编制的管理办法，采取更加灵活、开放的教师聘用机制，真正实现同工同酬。

第四，制定科学评价标准，引导学前教育质量提升。“办好学前教育”，这个“好”要有具体标准，否则教育行政部门和办园者都无法监管，难以实践，也难以让人民群众满意。

胡 卫[民进上海市委会副主委、上海市政协教科文卫体委员会（教育）副主任] ：

我国各地区学前教育发展极不平衡，面临快速发展与深层矛盾的交织。如果发展学前教育仍沿用计划体制的老办法，公共资源很有可能被无效或被低效消耗，并造成民众在学前教育服务上的获得感和财政的巨大投入不相匹配。因此，各级政府亟需以改革精神、创新思维，破除体制机制障碍。为此，建议：

第一，坚持政府主体责任的同时，努力构建公办、民办幼儿园共同发展的格局。政府既不能大包大揽，导致学前教育的僵化和低效 ；也不能放任不管，造成无序竞争。关键是要因地制宜探索合适的公办和民办幼儿园比例。上海该比例为6∶4，较好解决了出生高峰和人口回落造成的学前教育资源多和少的矛盾。

第二，采取积极有效措施，鼓励企事业单位、社会团体，按就近、就便原则，举办各类普惠性幼儿园，政府可采用减免租金、购买服务、以奖代补、拨付生均经费、为教师购买职业年金等方式给予扶持和奖励。

第三，深化教育财政体制改革，探索行之有效的财政资助办法，借鉴并推广佛山、郑州等地学前教育券制度，尝试财政由直接拨付幼儿园转向按人头直接资助给家庭，鼓励农村家庭把娃娃送到幼儿园，同时也增加不同类型家长选择权，提高财政经费使用效率。

卫小春（民进中央副主席、山西省政协副主席）：

这几年，学前教育发展很快，但管理体制方面问题一直没有很好地解决。一是地方政府权责不清。由此带来的问题是：投入总量不足；地区差异大；缺乏稳定的投入保障机制。二是管理衔接不畅。三是管理机构力量薄弱。为此，建议：

第一，明确省级政府的统筹责任，建立“省级统筹，以县为主”的管理体制。确立财政投入的分担职责与比例，越是经济社会发展水平落后的地区，其财政保障的主体重心应该越高。打破公办民办藩篱，建立学前教育生均经费拨款制度。长远来看，民办幼儿园理应像义务教育阶段的公办、民办学校一样，纳入教育基本公共服务体系，享受无差别的财政支持。

第二，省级政府层面建立学前教育联席会议制度，统筹解决学前教育中的各种“衔接”问题。现在是由教育部门来与其他部门沟通协商的，有些问题真是推不动。

第三，将学前教育纳入国民教育体系统一规划、管理，完善保障、服务、监督体系。健全机构，充实力量。通过简化手续、优化程序来提高审批效率，激发市场活力。加强学前教育教研活动、加大专业指导力度，提升服务水平。加快推進“管”、“评”分离，把第三方评估机构的机构设置、人员安排、经费划拨等与教育行政部门分开，确保第三方评估机构的独立性和专业性。严格市场监管、规范办学行为，严打价格欺诈、虚假宣传、不正当竞争行为，维持良好市场秩序和竞争格局。

罗黎辉（民进云南省委会主委、云南省政协副主席）：

由于受自然、历史、文化和经济因素制约，边疆民族地区学前教育发展严重滞后，主要表现在：边疆民族地区“空白园”问题突出，学前教育发展与内地差距显著；边疆民族地区，双语幼儿园建设严重滞后；幼儿教师数量奇缺，质量偏低，流动性大仍是制约边疆民族地区学前教育发展的瓶颈。为此，建议：

第一，在边疆少数民族地区建立学前三年全免费幼儿园。由中央财政补贴，随村（行政村）建园，做到全覆盖，保障幼儿就近入园；统筹推进乡镇中心幼儿园、双语幼儿园、民办普惠性幼儿园建设，大幅增加边疆民族地区学前教育资源，实施三年全免费学前教育。

第二，着力加强双语学前教育，构建多元一体的边疆民族地区学前教育体系。出台针对性更强的政策措施，将双语教育作为新建园的准入门坎，确保不欠“新账”。同时，切实加大“双语通”幼师培养培训力度，完善双语幼师补充机制，建设双语教学资源库和网络课程库，推进双语教育模式改革，加强质量监控体系建设，强化双语学前教育管理，努力还清“旧账”。

第三，给予特殊优惠政策，改善边疆民族地区幼儿教师待遇，提高其地位。要建立“越往偏远，越是艰苦，待遇越高”的激励机制，对在边疆民族地区长期从教的幼儿教师，在工资、福利、购房、进修培训、退休等方面给予特殊优惠，适度高于非边疆民族地区同行；在边境地区长期从教的幼儿教师，待遇还应适度高于邻国同行。同时，要对在边疆民族地区长期从教的优秀幼儿教师及管理人员给予表彰鼓励。

杨建德（民进四川省委会副主委、成都市食品药品监管局巡视员）：

近年来中共中央出台的政策措施，无一例外都强调了发展公益普惠性学前教育这一战略方向。成都市较早（2010年）出台了相关政策，多措并举推动了普惠性学前教育发展。但发展普惠性学前教育也面临一些突出问题：对学前教育认识浅，重视不够 ；学前教育内涵发展缺乏统一指导；幼儿师资匮乏，待遇偏低。为此，建议：

第一，强化认识，提升地位。全面提高国家和社会对学前教育的认识高度，提升学前教育在整个国民教育中的地位，在条件成熟和贫困地区试行学前教育义务化。

第二，出台政策，加强指导。建议出台国家层面关于学前内涵发展的指导意见，指导各地学前教育科学发展。

第三，科学调标，拓展资源。鼓励各地尝试在优质大型商业综合体、写字楼、大型社区等办非独立场地建普惠性幼儿园并实行混龄办班制。

第四，创新举措，破解困局。可选点试行“两自一包”，即“教师自聘，管理自主，经费包干”，实行创新改革，破除学前教育中的“人权”、“事权”和“财权”困局。

汤素兰（民进湖南省委会副主委、湖南师范大学文学院教授）：

在农村，大多家长把“教育”与“学习”划上等号。家长把幼儿送进幼儿园之后，检验的标准是识字、数数、唱歌、跳舞、念诵儿歌。为了达到这个目的，让家长知道孩子在幼儿园“学了东西”，幼儿园的普遍做法是将课程“小学化”。“小学化”既违背了幼儿身心发展规律，又扰乱了小学教学秩序，是一种拔苗助长的行为。

另一方面，大多数幼儿园老师评价一个幼儿的标准是幼儿在幼儿园“乖不乖”、“听不听话”。为了让幼儿“乖”和“听话”，老师最常用的手段就是“规训”甚至“惩罚”。孩子天性是好奇与好动的，“规训化”的教育必然造成一种压抑性的控制环境，必然通过严厉的纪律规范、无处不在的监视、随意的惩罚、苛刻的标准全面地对幼儿进行控制。这种教育必然通过标准化的机械学習、训练，对童年天生的野性进行驯服，从而压制儿童的好奇心和想象力，最终丧失创造力，严重的会导致儿童的自由精神以及道德感的毁灭。

除了“小学化”与管教的“规训化”之外，农村幼儿园的城市化甚至西洋化也是一个应该引起我们注意的问题。大多数农村幼儿园在环境设置与学习、生活、游戏内容上与城市趋于一致，或者正在努力做到要与城市一致。我认为农村学前教育要充分利用农村的环境来设置课程，让幼儿园在环境上家园化，让幼儿有更多机会接触自然与田园；在资源、活动上乡土化，用心纠正目前无处不在的西洋化、城市化；在学习方式上游戏化，促进幼儿身心健康发展。不管是农村还是城市的学前教育，保护幼儿天性，尊重幼儿个性发展，促进幼儿身心的健康成长，这才是学前教育的根本。

陈自力（民进广西区委会主委、广西社会主义学院院长）：

学前教师短缺的问题比较严重。以班师比为例，国家规定的幼儿园班师比标准是1∶3，但到2015年年底，全国班师比只有1∶1.4，其中城区为1∶1.9，乡村仅为1∶0.8。幼儿园招聘难、教师流失率高的问题相当突出，导致这种现象最直接的原因还是教师待遇低、地位低、环境差，主要有以下几个表现：工资水平低；社会保障不完善；职业环境差。

待遇低和环境差导致优秀人才不愿来，也严重影响了现有学前教师的工作积极性。大幅提高教师待遇，改善职业环境，是稳定学前教师队伍的重要前提。为此，建议：

第一，持续稳定加大对学前教育的财政性投入，并从增加财政性投入拿出较大比例用于提高教师待遇；鼓励地方采取政府购买服务、以奖代补、专项补助等方式，缩小编制内外教师的待遇差距；对长期在农村和边远地区工作的学前教师，按国家规定实行工资倾斜政策。

第二，落实学前教师的社会保障制度，依法逐步为学前教师全员缴纳社保和公积金，解决教师的后顾之忧。

第三，大力表彰、宣传和推广学前教师的先进事迹和典型人物，增强其职业认同感和荣誉感；通过电视、电影、公益广告等媒体宣传途径展示学前教师正面形象，努力提高学前教师的社会地位；健全学前教师专业发展体系，拓宽专业发展路径。

卢天锡（民进江西省委会副主委、江西省科协主席）：

无证园屡禁不止，究其原因，主要有：一是供需矛盾突出；二是办学门槛偏高；三是利益驱使逃避监管。为此，建议：

第一，全面排查、摸清无证园底数。在全国范围内开展无证园大排查，摸清底数，并建立无证园信息库，全面了解和掌握全国无证园状况。

第二，降低办园门槛、简化手续。根据各地实际和区域差别，按照市、县、乡镇、村分级分类制定办园标准。对农村幼儿园，除了安全标准外，其他条件可适当放宽。同时，简化办园审批手续、缩短办园审批流程。

第三，分类处理、因园施策。按照“准入一批、整改一批、取缔一批”的原则，疏堵结合、分类处理：对基本符合办园要求的限期整改，在符合安全的前提下颁发试办许可证，试办期满验收达标后颁发正式许可证 ；对缺乏基本办园条件，存在严重安全隐患的坚决取缔，并做好在园幼儿的分流安置。

第四，政策引导、加大支持。对基本具备办园条件的无证园，设立财政专项资金，通过政府购买服务、以奖代补、项目补贴，加快完善办学基础设施条件；通过公办园派驻园长“代管帮扶”，鼓励和引导示范园以举办分园、承办新园、托管弱园、合作办园等形式，切实提高办学管理水平；通过派驻教师、师资培训等方式，有效改善办学师资质量，使这部分无证园尽快取得正式许可，纳入统一监管。

庞丽娟（北京市人大常委会副主任、民进北京市委会主委）：

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》实施以来，我国学前教育取得了较大发展，但由于长期底子薄、欠账多，仍然是教育体系中的最薄弱环节。近年，“全面二孩”人口新战略、“脱贫攻坚”战略更是对学前教育发展提出了新的挑战和要求。办好学前教育，涉及方方面面。但是，要想真正有效扩大学前教育资源，实现普及普惠，并改革、创新，确保政府相关职能落实到位，保障教师队伍建设与学前教育质量，增强学前教育健康、可持续发展的能力，最根本的还在于要尽快研究出台我国学前教育专门法——《学前教育法》，对我国学前教育改革发展中的深层次难题、关键性体制机制问题予以明确规定。

为此，建议深入研究总结20余省市学前教育立法实施和立法的经验，近十年各地学前教育改革发展有效的政策举措，将其概括提炼并上升为法律。同时借鉴国际经验，为立法参考。建议立法重点如下：

第一，以法律的形式，明确学前教育性质、地位，是国家基础教育的基础，国民教育的重要组成部分，并是一项重要的社会公益事业。

第二，明确规定各级政府与相关部门的责任。

第三，對新时期符合我国国情的、积极而适宜的事业发展目标、管理体制、投入体制与运行保障机制、办园体制及分类而适宜的支持机制，作出明确规定。

第四，对幼儿教师队伍加强，特别是其待遇保障政策；对边革民贫地区的倾斜支持政策，对贫困地区和弱势人群的基本免费保障制度等，作出明确规定。

李丁丁（民进会员、北方之星幼教机构右安门艺术幼儿园园长）：

我是一名普普通通的民办幼儿园园长。我从园长的角度，谈几点有关政策支持方面的问题：

第一，重视民办园规范管理，通过政策支持引导民办园健康发展。建议政府要站在新的高度，重新认识民办幼儿园在当前学前教育中的作用，从育人和规范市场等角度重视民办幼儿园的建设发展，完善管理、监督、服务等政策，对于管理规范、办园质量好的幼教机构，要加大扶持力度，倡导和推动良性竞争，淘汰一批，规范一批，扶持一批，形成优胜劣汰的格局，让更多的老百姓能够享受到优质的学前教育服务。

第二，科学制定普惠限价政策，充分保障教师权益和办园质量。建议：1.在制定民办园限价政策时必须把园舍租赁，教师的合理薪酬，以及维持幼儿园正常运转的其他费用计算在内，科学制定限价政策。2.在考虑教师工资收入的时候应该以公办幼儿园教师的工资标准为标尺，持平或争取持平。3.对于玩教具等投入可以用专项补贴的形式保证其真正到位。4.变生均补贴一刀切的方式为以奖代补，级类越高的园所获得的补贴越高，激励园所提高保教质量。

第三，统筹教育资源，全面提升教师水平。建议由政府牵头，加强全国性的幼儿园课程资源开发，建立全国性的幼儿园课程资源共享平台；把民办幼儿园教师培训纳入国培计划；加快民办园教师职称评定工作，激励教师提升专业化水平。