区域大气污染协作治理的驱动机制研究——以长三角地区为例

刘冬惠，张海燕，毕军1,,3*

（1. 污染控制与资源化研究国家重点实验室、南京大学环境学院，南京 210023；2. 南京大学约翰斯—霍普金斯大学中美文化研究中心，南京 210023；3. 南京大学政府管理学院，南京 210023）

区域大气污染协作治理的驱动机制研究
——以长三角地区为例

刘冬惠，张海燕2，毕军1,2,3*

（1. 污染控制与资源化研究国家重点实验室、南京大学环境学院，南京 210023；2. 南京大学约翰斯—霍普金斯大学中美文化研究中心，南京 210023；3. 南京大学政府管理学院，南京 210023）

区域大气污染协作治理本质上是以地方政府为主体的横向协作行为，地方政府的协作意愿与行动策略是决定区域协作进程的重要因素。本研究通过构建区域大气污染协作治理的驱动模型，分析影响区域协作进程的关键因素。在此基础上，以长三角区域为例，通过分析大气点源治理、移动源管控、重污染天气应急管理和重大活动空气质量保障等四类协作议题的协作进程及其驱动机制，识别差异化协作进程的形成原因。最后，本文从强化地方政府区域协作考核力度、建立区域大气环境生态补偿机制、加强区域协作机构的组织能力建设和完善区域协作治理的基础性技术支撑等四方面为构建区域大气污染防治长效协作机制提出政策建议。

大气污染防治；区域协作；驱动机制

引言

随着大气污染的区域性特征愈加显著，区域协作治理已成为我国大气污染防治策略中的必然选择。作为典型的区域公共物品，大气环境资源在消费过程中同时具有非排他性和非竞争性，消费产生的环境影响具有明显的外溢性[1]。在只考虑自身利益的情况下，地方政府通常对大气环境资源消费行为采取放任态度，进而导致区域空气质量恶化的非理性结果[2]。依靠行政区“各自为战”的环境管理体制已难以应对区域性大气污染问题，唯有开展区域协作才能有效整合地方政府间分散的利益追求[3]，实现个体理性向集体理性的转变。

为解决区域性大气污染问题，中国加快了区域空气污染治理模式的构建。2010年5月，国务院批复《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见》，首次提出建立“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制”。2012年9月，国务院进一步批复《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，针对京津冀、长三角、珠三角等13个重点地区提出明确的污染防治目标。2015年8月修订的《大气污染防治法》设专章明确了地方政府的大气污染联合防治责任。目前，京津冀和长三角已先后成立区域大气污染防治协作机制，珠三角也率先建立大气污染联防联控技术示范区。各重点区域通过制定区域大气污染协作治理重点工作，组建区域范围的大气环境质量监测预警网络，形成了区域空气质量管理体系等运行机制，并在南京青奥会、北京APEC峰会等重大活动期间成功开展了多次空气质量保障工作。大气污染协作治理已经成为我国区域空气污染治理的主要模式。

大气污染协作治理要求地方政府在强调纵向协调的传统层级体制下，打破行政区界限，从区域整体利益需求出发建立协作机制，围绕区域大气污染治理议题开展协商、统筹规划、协作实施和联合监管。作为区域协作的组织主体，地方政府在大气污染治理过程中的协作意愿与行动策略是决定区域协作进程的重要因素。目前，已有研究就跨区域公共治理中的地方政府行为逻辑展开讨论[4-8]。马丽[4]认为地方政府是具有利益趋向的独立行为个体，其行动策略的决策基础是成本-收益分析。龙朝双等人[6]进一步从动力机制的角度出发，将影响我国地方政府合作的因素分为引力、压力、推力和阻力四个部分。此类研究虽可为探究地方政府的大气污染联防联控行动策略提供理论基础，但缺少以大气污染协作治理为背景的针对性阐述。姜玲[9]、梁星[10]、范思思[11]等人虽从责任划分、政策协调、法律制度保障等多方面指出了地方政府在大气污染防治过程中的横向协作缺陷，但未深入探讨各类阻碍因素的影响方式与程度，而且忽视了区域大气污染联防联控的阶段性和多样性，难以为大气污染协作治理的长效机制构建提供精细化科学支撑。

长三角作为我国大气污染防治的重点区域，在多领域推进大气污染协作治理的过程中形成了差异化的协作进程，可以为揭示地方政府的横向协作逻辑提供案例支撑。因此，本文在构建区域大气污染协作治理驱动模型的基础上，以长三角区域为例，分析大气点源治理、移动源管控、重大污染天气应急管理和重大活动空气质量保障等四类协作议题的协作进程及其驱动机制，识别影响差异化协作进程的关键因素。研究结果将为构建长效大气污染防治协作机制，完善我国区域空气质量治理模式提供政策建议。

1 区域大气污染协作治理的驱动模型构建

驱动模型描述的是复杂系统中各要素对主体行为产生的影响及其作用路径。系统中各要素间存在复杂、动态的相互作用关系，并可形成包含输入、过程、输出和反馈在内的闭合作用路径[12-14]。作为复杂的系统工程，区域大气污染协作治理涉及中央政府、地方政府、排污单位、社会公众等多个利益相关主体，包括政治、经济、社会、文化、生态环境等多个影响要素，需要以系统的视角分析协作主体所处的驱动环境及其作用机制。本文运用一般系统论中的基本观点构建了区域大气污染协作治理的驱动模型，如图1所示。

驱动模型中，区域大气污染协作治理伴随的成本与收益，即利益关系是决定地方政府协作驱动力的关键因素。地方政府的任何策略行动都是基于既定利益关系下的理性选择结果[15]。因此，各协作方的受益情况将在很大程度上影响协作治理的成败。只要任何一方认为交易成本高于协作效益，协作则无法实现，即使在外界压力下组成临时协作关系也可能随时破局[2]。分析区域大气污染协作治理的驱动力，即是分析既定政策环境下，各项大气污染协作治理行为给地方政府自身利益带来的收益与成本。

区域大气污染协作治理给地方政府带来的收益包括环境收益、经济收益和政治收益。环境收益体现为区域空气质量的改善，属于直接收益。经济收益和政治收益属于间接收益。经济收益的产生是由于协作形成的社会资源优化配置降低了区域的减排成本，帮助整个区域在经济竞争中占据优势。政治收益体现为环境保护、经济发展等良好政绩给地方政府带来的政治晋升机会，往往是各协作主体关注的焦点。

区域大气污染协作治理同样伴随大量交易成本，主要表现在协作谈判、组织协调和技术支撑等方面。地方政府在大气污染防治中的横向合作可视为辖区间关于空气质量管理权限的“交易行为”[16]。根据交易成本理论[17]，各交易主体受到有限理性局限，均存在机会主义倾向。交易过程中伴随大量交易成本，主要包括进行交易（发现交易机会、谈判、签订协议）和维护交易成果（执行、监督、惩罚）的成本。区域大气污染协作治理过程中，交易成本具体表现为搜集信息、制定谈判条件、规避被搭便车风险、建立跨区域组织结构和技术支撑体系等系列成本。

图1 区域大气污染协作治理驱动模型

区域大气污染协作治理收益与成本的大小受既定环境下的各相关因素影响。其中，中央或上级政府的行政压力和社会公众的环境需求是影响区域协作政治收益的关键因素。在压力型体制下，中央政府制定的具有政策引导性的法律法规，以及公众日益提高的空气质量需求都将增加地方政府开展区域协作的行政压力和道德压力，同时放大区域协作治理给地方政府带来的政治收益；差异化的经济社会条件将从根本上减少地区间的“共容性利益”，和污染源的经济社会属性特征一同，影响协作的谈判难度以及相应的协作谈判成本；现有的区域化组织管理和技术支撑基础，以及污染源的排放特征也将影响地区间的组织协调成本和协作机制的技术保障成本[18,19]。

在相关影响因素作用下，地方政府依据协作的成本与收益来决定是否开展区域协作、开展的协作议题、具体的协作方式以及实际的协作进程等。协作进程可具体分为浅表协作、中度协作和深度协作三类。其中，浅表协作体现为达成协作理念和签订协作协议，中度协作的表征为建立协作平台开展信息交流，深度协作体现为深入的协作行动和一体化的联合执法。初始协作过程中积累的良好成果又可以转化为“基础存量”，反馈作用于各类环境因素，改变地方政府所处的利益关系，进而推动区域大气污染治理协作由浅向深演替。

2 长三角区域大气污染协作治理驱动机制分析

2.1 长三角区域大气污染协作治理进程

长三角是我国经济最为发达、人口最为密集、污染最为严重的区域①长三角区域位于上海市、江苏省、浙江省和安徽省范围内，由以上海为核心、联系紧密的26个城市组成，主要分布于国家“两横三纵”城市化格局的优化开发和重点开发区域。国土面积21.2万平方公里，2014年地区生产总值12.7万亿元，总人口1.5亿人，分别约占全国的2.2%、18.5%和11.0% [20]。。近年来，该地区大气污染表现出明显的区域性、复合型污染特征。地缘上的紧密相邻使得各地的大气污染问题和污染特征趋同，交叉污染十分严重。严峻、复杂的大气污染形势以及重要的经济社会地位决定了长三角区域中任何一个地区都无法独立解决区域性大气污染问题，亟需开展大气污染协作治理。

在2010年上海世博会期间，长三角各地共同落实重点行业污染控制措施，对机动车污染排放实施统一标识管理，实现重点污染源排放和环境空气质量监测数据共享，取得了较好的污染防治效果。但世博会期间形成的协作关系未形成长效机制。2014年1月，由长三角三省一市和国家八部委组成的长三角区域大气污染防治协作机制启动，明确了“协商统筹、责任共担、信息共享、联防联控”的协作原则，通过制定并推动落实年度协作任务，促使长三角各地在区域环保合作重大事项中开展利益协商，从燃煤总量控制、过剩产能淘汰、交通污染治理等多方面推动了长三角区域的大气污染防治协作和联合行动。

目前，长三角地区各项协作议题的实施进程存在较大差异。本文选取大气污染常态化治理范畴中的大气点源治理和移动源管控，以及大气污染应急管理范畴中的重大污染天气应急管理和重大活动空气质量保障等四项协作议题，阐述长三角区域大气污染防治的协作进程（图2），并通过分析驱动力影响因素来探究差异化协作进程的形成原因。

2.1.1 大气点源治理

在大气污染常态化治理的区域协作中，大气点源协作治理仍停留在浅表层面。三省一市共同聚焦产业结构转型、能源结构调整和重点行业的清洁生产改造等方面，但各地的点源治理行为仍属于“属地化”治理机制，区域协作未深入到减排责任的划分、治理方案的联合执行与监管等过程中。三省一市的产业结构调整缺少区域统筹安排，各地的污染排放总量目标分配与监管也缺少区域性管理手段支撑，重点行业的环境准入标准尚未有效对接。长三角区域的点源污染防治仍未实现真正意义上的联合行动。

图2 长三角区域大气污染协作治理进程[21]

2.1.2 移动源管控

相对于“浅表协作”的大气点源治理，长三角在移动源管控方面已初步建立深度协作机制。早在2010年上海世博会期间，长三角城市之间就曾实行机动车环保标志互认和高污染车辆的统一联合管理。世博会结束后，随着中央政府行政压力的消失，移动源管控的区域协作并未延续到大气污染的常态化管理之中。2014年，长三角区域大气污染防治协作机制建立后，协作小组办公室先后出台《长三角区域协同推进高污染车辆环保治理的行动计划》和《长三角区域协同推进港口和船舶大气污染防治的工作方案》等文件，着力推进机动车和船舶等移动源的大气污染协作治理。目前，长三角区域已建成区域黄标车和老旧车辆信息平台，并实施机动车异地协同监管执法。在港口和船舶大气污染防治方面，长三角也于2016年4月率先在上海、宁波—舟山、苏州、南通等4个核心港口建设长三角水域船舶排放控制区，实施统一的污染控制标准和监管要求。同时，三省一市还组织开展控制区联合监督执法和专项检查，保障长三角船舶排放控制区工作的稳步推进。

2.1.3 重污染天气应急管理

重污染天气应急管理要求责任主体在短期内针对主要污染源采取高强度减排措施，避免重污染天气的出现或减少重污染状态的持续时间。长三角区域在重污染应急联动机制方面已进入“中度协作”阶段。2014年底，长三角各地协商出台《长三角区域空气重污染应急联动工作方案》，明确信息互通和会商机制，统一重污染情况分析口径。长三角区域空气质量预测预报中心已全面建成，为长三角区域共享空气质量监测数据、预报区域性空气质量变化趋势提供了强有力的技术支撑。但是，各地的重污染天气应急预案仍属于“行政区划导向”下的政策设计，并未实现预警启动条件和主要应急措施的统一。各地的应急指挥机构在应急协作中关联松散，通常只依托传统职能进行常态化沟通，无法及时商议和快速决策应急响应的整体行动方案。

2.1.4 重大活动空气质量保障

重大活动空气质量保障工作要求区域各地政府科学制定保障方案，提前启动应急减排措施，确保活动期间举办地及其周边区域空气质量良好。作为频繁举办重大活动的地区，长三角已形成重大活动空气质量保障“深度协作”机制。目前，长三角地区已在2010年上海世博会、2014年南京青奥会、2016年杭州G20峰会等多次重大活动中成功开展空气质量保障工作，并通过多次“实战演练”不断积累协作经验。G20峰会期间，长三角三省一市环保、气象部门紧密合作，共享监测预警信息，统一开展空气质量研判和会商。中央政府也与长三角各地政府共同成立空气质量保障协作机制，自2015年起多次开展小组会议，共同研究制定区域协作方案，落实任务清单，并通过加强应急演练和执法监管、提前启动临时性应急减排措施等方式，共同保障活动期间的空气质量水平。

2.2 长三角区域大气污染协作治理驱动力影响因素分析

与移动源管控和重大活动空气质量保障工作中的“深度协作”相比，长三角区域在大气点源治理和重污染天气应急管理中的区域协作进程尚缓，分别处于“浅表协作”和“中度协作”阶段。依据区域大气污染协作治理驱动模型，差异化的协作进程背后隐含的是不同的驱动力，驱动力大小又取决于既定环境下的相关影响因素。因此，本文通过识别各影响因素在不同协作议题中的作用路径及其异质性，揭示差异化协作进程形成的根本原因。

2.2.1 政治行政压力

中央政府和上级政府的政治行政压力是地方政府开展区域协作的关键动力。早在长三角区域大气污染防治协作机制形成前，长三角区域已经在2010年上海世博会期间的空气质量保障活动中成功开展深度协作。在重大活动举办期间，中央和地方政府会对活动期间的空气质量提出较高要求。主办地及周边省市政府通常将重大活动期间的空气质量保障工作作为一项重要的政治任务，由一把手亲自抓、总负责。来自于上级政府的行政压力为各地协作共识的达成和协作方案的落实提供了坚实基础。但是，随着重大活动的结束，各地开展协作的政治收益也逐渐消退，各类“运动式”协作在日常管理中的组织协调成本凸显，地区间的协作关系自动破局。

2.2.2 公众环境需求

社会公众环境需求也是推动各地开展大气污染防治协作的重要动力。2012年以来，区域灰霾等重污染天气严重影响了各地人民的日常生活。公众对清洁空气的需求及重污染天气的质疑也倒逼中央和地方政府加强区域大气污染协作治理。社会公众环境需求的影响主要体现在重污染天气的应急管理上。重污染天气期间，区域的空气质量状况成为社会关注的热点。“危机应对”通常是区域协作收益翻倍的重要契机。与重污染天气应急管理的“危机应对”相比，大气污染常态化管理伴随的经济、政治收益不够显著，给地方政府带来的协作动力也相对有限。

2.2.3 经济社会差异

经济社会条件的差异性从根本上减少了地区间的“共容性利益”，增加了协作的谈判难度。在产业结构、社会经济发展水平和地理位置等因素的共同作用下，各协作方间存在非均质的大气点源污染减排责任分担格局。产业结构偏重、煤炭消费比例较高或地处上风向的地区通常对区域大气污染的贡献比例更大，面临的减排压力也更大。在大气污染区域性特征作用下，单个地区的点源治理投入带来的是整个区域的总体收益，各地区的治理责任与减排收益不匹配。在以竞争为主的横向府际关系中，任何一方都会尽量避免自身创造的社会福利外溢，在利益分配中处于弱势。因此，与地区间减排责任和收益相对均衡的移动源污染协作管理相比，大气点源协作治理的博弈难度更大，需要相应的利益协调机制支撑。

2.2.4 大气污染源特征

大气污染源的经济社会属性也是影响区域协作难度的重要因素。钢铁、化工等重污染行业是各地的经济动脉，地方政府的治理意愿较弱。污染物排放总量控制、能源消耗强度准入等点源管控政策的严格实施意味着更高的生产成本。区域一体化的环境准入标准会影响欠发达地区的经济生产和社会就业形势，进而影响当地政府的政绩和经济利益。因此，在大气点源治理过程中，相较于敞开式的合作环境，作为理性经济人的地方政府更乐于处于闭合式的行政体系内，有选择地进行信息输出，在点源治理责任划分、政绩考核等过程中掌握更多的主动权。

2.2.5 组织管理基础

组织机构方面，长三角区域大气污染防治协作机制存在构造简单、向下依附特征明显、权威性不足、专业化人力物力资源短缺等问题，增大了多地区、多部门间的协作难度。与涉及管理部门较少的移动源污染防治相比，区域组织机构缺陷给点源协作治理造成的协作困境更为突出；管理制度方面，我国当前“碎片化”的点源环境管理体系使区域大气点源协作治理缺少可行的制度手段。点源环境管理体系的“碎片化”特征一方面表现为不同地区间的制度执行一致性不高，另一方面表现为各项管理制度间的协调性较差。总量控制、排污许可证、排污权有偿使用和交易等制度未在管理内容、监察方式等方面紧密连接，既无法保障点源排污数据的质量，还极大地增加了环保部门的污染监管成本[22]。“碎片化”的点源环境管理体系无法为长三角区域的减排责任划分和协作治理提供管理手段，进一步增加了点源污染治理的协作成本。

2.2.6 技术支撑基础

与各协作议题相关的技术支撑能力也是影响区域大气污染防治协作进程的重要因素。大气污染常态化管理过程中，区域性动态排放清单的缺失给长三角大气污染点源治理协作方案的制定及后续的监管与考核带来很大阻力。相比之下，移动源管理过程中，已有的车船登记系统和年度检测系统可以为移动源的区域深度协同管控提供较好的信息基础，降低了地区间的协作成本；大气污染应急管理过程中，技术支撑基础的区域协作驱动力影响更为明显。重污染天气在一定的气象条件和大气污染负荷下形成，临时性更强，与重大活动空气质量保障工作相比，留给管理部门的应急响应期更短。在目前区域化动态污染源清单、复合污染控制决策等技术尚不成熟的情况下，各省市难以在短期内形成科学、高效的精细化协作方案，进而使重污染天气的应急协作只能停留在信息共享的“中度协作”层面。

3 构建区域大气污染防治长效协作机制的建议

长三角大气污染防治协作治理的案例分析显示区域大气污染治理协作机制的建立与发展遵循循序渐进的动态演进过程。中央政府和上级政府的政治行政压力和社会公众的环境需求是区域协作进程推进的重要动力。差异化的经济社会条件是影响常态化管理议题中区域协作成本的关键因素。大气点源和移动源的经济社会属性差异是造成两者协作治理难度不同的重要原因。完善的组织管理制度和技术支撑能力也对协作进程的深入推进起着至关重要的作用。基于长三角的案例研究，本文从以下几个方面为构建区域大气污染防治长效协作机制，推动区域大气污染治理协作由浅向深演替提供相关政策建议。

3.1 强化联防联控考核力度为地方政府协作治理增大动力

传统的官员考核与晋升方式导致地方政府对横向合作不感兴趣。长效的区域大气污染防治协作机制需要在官员考核机制中纳入区域大气污染防治协作指标，强化对地方政府区域协作表现的考核力度。官员政绩考核机制的优化需从环境信息共享程度、区域污染减排贡献、协作方案履行情况等多方面出发，量化地方政府的区域协作行为，并将其与考核绩效挂钩，为地方政府提供长效行政压力。此外，在中央与地方的纵向博弈中，中央环保督察也应将区域大气污染协作治理的落实情况作为督察重点之一，以中央督察的方式为地区间的协作治理提供动力。

3.2 建立大气环境生态补偿机制为协调地区利益提供有效手段

大气污染及污染治理收益的“外溢性”使各地区在大气点源治理协作中存在减排责任和治理收益不匹配的现象。为了平衡不同主体间的利益得失，区域大气污染协作治理需要建立大气环境生态补偿机制，通过税收、环境许可交易等手段建立有效的利益协同和补偿机制。一方面缓解协同治理中资金缺乏的难题，另一方面平衡利益主体间的利益诉求。通过制度激励解决合作动力不足的问题。生态补偿机制的建设需综合考虑区域经济社会一体化、污染来源、减排成本和减排收益等因素，建立合理的区域间成本分担机制。依据“受益者负担”原则制定补偿方案，明确补偿主体、客体，确定公平的补偿标准以及灵活、多元的补偿方式，激励减排成本低的区域多减排，弥补不同地区在污染治理相对收益上的差异。

3.3 加强区域机构能力建设为地区协作治理提供高效组织支撑

复杂的区域大气污染协作治理需要协作机构具备足够的行政权力和协调能力，以化解各地方政府间以及同一地区不同管理部门间的利益矛盾。亟需通过提升组织建设等方式，强化区域协作机构在长三角区域大气污染防治协作机制中的统筹协调能力。一方面，加强协作队伍的职业化和专业化建设，组建专家咨询团队，为常态化区域协作和区域重污染应急联动提供稳定的能力支撑；另一方面，通过提升行政级别等方式，强化协作机制的权威性和全局性，使其在区域大气污染协作治理的决策中占据核心地位。

3.4 推动基础性制度、技术建设为区域协作提供有力保障

区域协作治理的基础性技术支撑是优化公共服务供给、最小化制度安排交易成本的必要条件。大气污染复杂的排放特征和传输模式需要各区域着重关注基础性技术支撑体系建设，保障区域协作方案的可行性和科学性。在大气点源协作治理过程中，各区域需借助排污许可制度的改革契机，建立区域一体化的点源环境管理体系，通过构建区域点源环境管理平台，实现点源排放数据的信息共享，为开展区域大气污染总量控制，建立区域大气排污交易市场提供技术支撑。重污染天气应急管理过程中，各区域需建立集大气污染数据信息共享平台和大气污染防治决策支撑平台为一体的综合性区域大气污染防治网络，实现科学化、定量化、目标化的区域协作方案决策与评估。

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Driving Mechanism of Collaborative Regional Air Pollution Prevention and Control: A Case Study of Yangtze River Delta Area

LIU Donghui1, ZHANG Haiyan2, BI Jun1,2,3*
(1. State Key Lab of Pollution Control and Resources Reuse, School of the Environment, Nanjing University, Nanjing 210023; 2. The Johns Hopkins University - Nanjing University Center for Chinese and American Studies, Nanjing University, Nanjing 210023; 3. School of Government, Nanjing University, Nanjing 210023)

Cooperative control of regional air pollution reflects horizontal-type cooperation among local governments in essence. Local governments’ willingness and cooperation strategies are key influential factors for the actual regional cooperation progresses. This study built a theoretical model to analyze the driving forces of collaborative regional air pollution prevention and control in China. Taking Yangtze River Delta as a case study region, this study identified the key factors that induced the differentiated regional cooperation processes in four types of activities: point source management, mobile pollution source management, emergency management of severe air pollution days, and air quality management for important events. This paper also provided several policy recommendations to build a long-term cooperation mechanism, including enhancing the officials’ evaluation system in regional air pollution control, building a regional ecological compensation mechanism, increasing organizational capacity of the regional air pollution management agency, as well as improving the technical support for regional cooperation.

air pollution prevention and control; regional cooperation; driving mechanism

X51；D630

1674-6252（2017）02-0073-07

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.02.073

本研究得到环保部公益项目“长三角大气质量改善与综合管理关键技术研究（201409008）”支持。

刘冬惠（1992—），女，南京大学环境学院研究生，主要研究领域为环境规划与管理，E-mail: sofnaliu@163.com。

*责任作者： 毕军（1967—），男，南京大学环境学院教授，主要研究领域为环境规划、环境政策等。