修法之难

文 《法人》 见习记者 周乔

修法之难

文 《法人》 见习记者 周乔

暂时的搁置并不意味着改革的停止。尽管《证券法》修改刻不容缓，但任何法律的制定与修改都并非一蹴而就。《证券法》修订历时三年之久，至今仍未敲定，可见立法难度之大

千呼万唤始出来，在刚刚结束的2017年全国两会上传出消息，搁置了两年多的《中华人民共和国证券法》（下称《证券法》）修订工作，重新被提上议程。

《证券法》的修订关系到我们国家资本市场法律制度的顶层设计，其中涉及的问题较为复杂，同时关系到保护投资者权益的内容。尤其是2015年证券市场的异常波动之后暴露出一些新的问题，需要总结经验教训，重新进行论证。

按照计划，新修改的《证券法》修订草案有望在4月提请审议，这部备受关注的证券领域“基本法”大修工作，步入快车道。

三次“修正”一次“修订”

从20世纪90年代至今，我国的证券市场经历了二十多年的发展历程，不断走向成熟，从缺乏监管到监管逐步到位，证券业也逐步成为我国国民经济中一个重要的行业。

1992年，国务院证券委员会和中国证监会宣布成立，以便加强证券市场的宏观管理、统一协调股票、债券、国债等有关工作，保护人民群众的利益。

证监会的成立,标志着中国证券市场开始逐步纳入全国统一监管框架，全国性市场由此开始发展。中国证券市场在监管部门的推动下，建立了一系列的规章制度，初步形成了证券市场的法规体系。

时隔六年后，也就是1998年12月29日，第九届全国人大常委会第六次会议通过了《中华人民共和国证券法》。这部法律是新中国成立以来第一部按国际惯例、由国家最高立法机构组织而非由政府某个部门组织起草的经济法。

1999年7月1日，《证券法》正式实施，意味着以法律的形式确认了证券市场的地位，也奠定了我国证券市场的基本法律框架，标志着我国的证券市场法制建设进入了一个新的阶段。

此后，由于证券市场的不断发展，我国的《证券法》也经历了3次修正和1次修订，分别是：2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会议第一次修正；2005年10月27日第十届全国人大常委会第十八次会议修订；2013年6月29日第十二届全国人大常委会第三次会议第二次修正；2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议第三次修正。

我国法律的修改有两种方式：一种是修正，另一种是修订。法律的修正是指法定机关对法律的部分条款进行的修改，是局部的或者个别的修改。而法律的修订则是指法定机关对法律进行全面的修改，是整体的修改。

现行的《证券法》于2005年修订，经过十多年的发展，资本市场的发展水平、复杂程度都不可同日而语。修法已是大势所趋。

“一读”后的搁置

《证券法》的此番修订颇为波折。

2015年3月10日，全国人大财经委副主任委员尹中卿在十二届全国人大三次会议记者会上说，4月下旬全国人大常委会将安排审议《证券法》修订草案。并表示如果顺利的话，经过二审及三审，年内即可出台。

与历次修法相比，这次修订较为全面。相关资料显示，《证券法》修订草案共16章338条，其中新增122条，修改185条，删除22条，相比现行《证券法》可谓“改头换面”。

随后的2015年4月20日，十二届全国人大常委会第十四次会议举行第一次全体会议，“一读”审议了全国人大财政经济委员会提请审议的《证券法》修订草案。全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵做关于《证券法》修订草案的说明。其中最引人注目的是，明确了股票发行注册制。

2015年底，全国人大常委会授权国务院实行股票发行注册制改革。按照惯例，法律修订须经过三读通过后正式发布实施，在一读和二读间会公开向社会征求意见，通常来讲，修订草案的意见征求时间是一个月。

就在大家以为一切尘埃落定之际，2015年年中，我国证券市场发生剧烈波动，导致《证券法》修订进程被暂时搁置。与此同时，也给《证券法》修订工作提供了新的思考，应当认真将这次市场危机的教训与经验融汇到立法进程当中。

在中国证券法学研究会于2015年7月召开《证券法》修订草案研讨会上，有专家建议，应进一步强化关于管控系统性风险的内容。《证券法》应增设证券期货市场失灵应急预案制度，全面规定市场失灵的分级、预防、预警、处置程序与应急保障措施等内容。

2016年3月9日，张德江委员长在做全国人大常委会工作报告时表示，将继续修改《证券法》，并表示2016年将至少完成二审；如果进展顺利，可完成三审并通过。这意味着《证券法》修订再次被列入全国人大2016年的立法计划中，也明确将在当年12月份上会审议《证券法》修订草案。

但在年底的十二届全国人大常委会第二十五次会议上，《证券法》修订草案却不在审议内容中。也就是说这次审议又被“爽约”。

2017年3月，《证券法》修订在历经一波三折后，终于再次提上议事日程

修订重启，迎来“二读”

2017年3月，《证券法》修订在历经一波三折后，终于再次提上议事日程。

按照规划，4月底《证券法》修订草案将迎来“二读”，即再次提交全国人大常委会进行审议。根据当前的进程，“三读”有望安排在今年8月份之后，因此年内新的《证券法》出台的希望很大。

据了解，这次将提交人大常委审议的新版《证券法》修订草案较“一读”时有了很大变化。由于当时的《证券法》修订草案涉及了注册制。注册制问题成了此次修改最为注目的一个话题。

“对于注册制在二审中怎么写，没有把握。”全国人大财经委副主任委员吴晓灵在今年的“两会”上也表示，并强调市场没必要对注册制那么害怕，无论是核准制还是注册制，核心是让上市公司全面准确及时披露信息，中介机构对信息披露负责。

吴晓灵提到，《证券法》修订草案一审稿对于基本交易制度、多层次资本市场、投资者保护等方面有了较多的表述、更多的进步，这些内容也将在二审稿中体现。

此前，证监会主席刘士余亦在今年2月26日国新办新闻发布会上，总结了上任一年多以来的监管工作以稳、严、进为主，证监会亦充分发挥交易所的一线监管职能，创新了投资者权益保护的手段和机制，多次亮剑违法违规的资本大鳄，严惩侵蚀广大中小投资者利益的不法分子。

刘士余并回应了关于为了注册制而修改《证券法》的提法，指出是对修法的误解。同时强调了修订《证券法》要总结资本市场监管经验，根据最新市场形势，修订补充落后条款。

参与《证券法》修改课题研究的中国人民大学法学院杨东教授此前在接受媒体采访时表示，一些创新举措直接暂停，不在《证券法》里体现。“一读”中曾设想了不少创新性改革，包括注册制的推出、金融产品的创新、机构业务的创新、适当混业业务的创新等，但现在这些创新的步伐放缓。

多种迹象表明，2015年底人大常委会已经授权国务院实行股票发行注册制改革，这次《证券法》修订将不会再体现。但暂时的搁置并不意味着改革的停止。尽管《证券法》修改刻不容缓，但任何法律的制定与修改都并非一蹴而就。

作为中国证监会三任主板发行审核委员会委员，中国政法大学研究生院常务副院长李曙光教授曾表示，“修法是一件非常高难度的事情，一定要充分博弈。如果《证券法》能够形成方向性正确、随中国经济脉搏跳动，那就是一部好的法律。”