“一带一路”交汇点建设的法治保障路径探索

杨志成

打造“一带一路”交汇点建设的“平安绿色通道”和“法治高速公路”，对于服务保障“一带一路”交汇点建设这一时代伟业意义重大，是“一带一路”交汇点建设快速、可持续发展的基石。借鉴相关国家及地区或相关项目的先进经验，有针对性地提出相关法律制度方面的建设，涵盖立法建议、执法运行、司法环境建设等全方位内容，从法治视角对“一带一路”交汇点建设的各项政策、制度、举措顺利运行提供法治保障进行探索，总结出可复制、可推广的交汇点建设的经验，可以为连云港市乃至国内其他地区根据自身特点，发挥自身优势，更好地融入“一带一路”战略提供理论指导。从实践层面看，“一带一路”交汇点建设涉及到提升港口综合功能、畅通大陆桥运输、打造贸易投资便利化平台、推动现代物流业发展、深化与上合组织和中西亚国家合作等方方面面，是一项无先例可循、充满挑战的探索性工作，交汇点建设中涉及的法治保障问题会日益凸显，法治缺陷或制度缺失问题的矛盾会更加尖锐，需要针对法律保障中的不足和法律执行中存在的问题进行深入剖析，寻找解决对策，从而保障“一带一路”战略规划在连云港能得到有效对接和稳健运行具有创新的实践意义。

一、交汇点建设法治保障的战略规划与设计目标

顶层设计，规划先行。制定交汇点建设中长期规划的总体规划、分规划，对国际、国内法律法规的遵守执行，包括自由贸易港区、商务中心、金融中心、物流中心、上合组织国际物流园区、中哈物流中转基地、上合组织出海基地、综合保税区建设的分规划，需要省级以上人大来审议、批准并监督实施；“一带一路”交汇点建设首先要重视顶层设计，做好前期的论证、规划和行动设计，不仅要通过省发改委等综合部门的规划设计实现在交汇点规划上的科学论证，而且还要通过国家外交部、商务部、财政部、中国人民银行、中联部、教育部、文化部、中国人民对外友好协会等涉外部门与沿线国家的对口部门进行沟通协调，实现中国与沿线国家的互联互通。在国家关于“一带一路”建设的頂层设计出台后，各部门、各级政府和非政府行为体要积极对接“一带一路”的顶层设计，从各自优势出发，制定具体的交汇点规划设计和行动计划，在国家顶层设计引导下，通过创造性的基层设计呼应和壮大“一带一路”交汇点建设的战略影响力。在顶层设计引导下进行的创新性探索，在实践中要通过顶层设计引领基层设计，通过基层设计为顶层设计奠定坚实基础，通过“抓两头，带中间”，激发上下推进“一带一路”交汇点建设的积极性和创造性，共同推进“一带一路”建设的伟大事业。在这一过程中，针对“一带一路”交汇点建设中面临的一系列政策实施、资源配置、利益调整、综合管理与统筹协调等法治问题，要从针对性和可操作性出发，加强一系列法律法规体系的建设，转变政府职能，加强行政体制的建设，建立健全“法治”建设的指标体系，规范政府行为和开发优惠政策的制定与实施，依法进行建设的决策规划。同时，还要加强与“一带一路”上其他国家和地区的法治协作，有效整合法治资源，构建统一的法治信息平台，建立法治协调机构，加强组织保障，共同制定战略框架协议，统一执法标准手段及责任追究机制等。

法治环境已成为一个地方的核心竞争力，抓法治就是抓发展，就是抓科学发展。立足连云港和江苏实际，通过研究和利用现有的国际金融法、国际投资法、国际贸易法特别是中国与“一带一路”相关国家和地区签署的双边、多边贸易与投资合作协议，密切关注和研究已经或即将出台的亚洲基础设施投资银行及丝路基金等开发性金融机构的法律规则，依据这些法律和规则推进连云港和江苏的基础设施建设工作、境外贸易与合作交流工作、优化通关手续、商品检验、检疫程序等工作，探索贸易便利化的可行性，促进连云港等江苏沿海地区与相关国家和地区产品与服务的互联互通。

二、围绕“五通”抓住法治保障重点

紧紧围绕政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等“五通”建设涉及的法律法规的执行，国际、国内贸易规则，双边、多边协议及商贸、金融、投资、文化、旅游等等法律法规，如国内法《合同法》、《对外贸易法》、《货物进出口管理条例》、《海关法》、《海商法》、《跨境贸易人民币结算试点管理办法》、《启运港退（免）税管理办法》、《海关保税港区管理暂行办法》、《境外投资管理办法》、《旅游法》、《著作权法》、《知识产权法》，国际法《国际货物买卖统一法公约》、《联合国国际货物买卖时效期限公约》、《联合国国际货物买卖合同公约》、《联合国国际货物多式联运公约》等研究交汇点建设中涉及到的法治保障问题。

（一）国际大通道建设的法治保障问题

2016年7月29日，江苏省委书记罗志军在连云港调研“一带一路”战略部署推进落实情况时要求，要加快推进以连云港为龙头的沿海港口群建设，完善综合枢纽、物流基地和衔接性设施，构建港口集疏运和大通关体系。纵深推进现代交通运输业发展，建立立体综合交通运输体系，离不开标准规范、法律法规提供政策支撑和制度保障。“一带一路”交汇点国际大通道建设将面临诸多体制机制、法律法规以及政策性的矛盾与问题。要解决好这些问题，既需要利益关系的进一步调整和配置，又需要制度自身的改革和创新，更需要在现实中充分运用法治思维和法治方式，通过法律的手段，护航公正、高效、文明的现代交通运输业跨越。

（二）促进贸易投资便利化的法治保障问题

贸易投资便利化改革要以国际化、法治化、市场化和信息化为改革路径，运用法治思维和法治方法全面深化改革试点各项工作。对于“一带一路”交汇点贸易投资便利化建设的各项措施的法律定位要从法治理念的转变入手，理顺其关系，明确各自地位，通过制度创新，加快推动其向自由贸易港区转型发展；借鉴其他地区如浙江舟山港综合保税区的管理经验等为综合保税区转型发展提供实践基础，积极主动复制和转化上海自贸区贸易监管、通关一体化、外资管理等领域的制度创新经验，推进协同创新，探索实施符合连云港实际的贸易投资便利化举措；制定连云港港综合保税区管理委员会权力清单、以“国际化、专业化与法治化”视角构建综合保税区投资环境评价体系等方面着手推进优化外商投资环境。要以问题为导向推进连云港港综合保税区的法治创新，逐步建立适合连云港港综合保税区的法律体系，“自上而下”与“自下而上”相结合，争取获得自由贸易园区立法权，制定出台《自由贸易港管理法》，真正确立境内关外的地位。针对连云港综合保税区以大宗商品为主的贸易自由化、以海洋产业为主的投资自由化的发展特点，建议在建设保税燃料油供应的贸易监管创新上，积极促使船舶进出境便利化；明确负面清单管理模式，区分产业负面清单和外资管理负面清单的差别，进行负面清单管理模式创新，注重负面清单监管模式的建立，强调完善监管型政府，通过行政法创新和监管绩效评估，进一步完善行政监管。

（三）推动产业合作的法治保障问题

目前，连云港中哈国际物流合作基地一期项目已经投入运营，二期项目以及上合组织国际物流园建设正全面推进。产业合作过程中需对项目提供可行性论证，对投资方的信用状况进行全面调查取证，以确保其合作的诚意性，并具完全履行合同的能力。国务院《物流业调整和振兴规划》实施近两年来，现代物流业的整体发展没有达到预期，许多困扰物流业发展的政策性问题有待解决。2014年10月，国务院下发《物流业发展中长期规划（2014-2020年）》明确要求， 要着力减少行政干预，打破条块分割和地区封锁，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种行业内部规定；要降低物流成本；要加大对失信行为的惩戒力度，健全完善跨地区、跨行业的联合惩戒机制；要把物流企业和从业人员诚信记录纳入全国统一的信用信息管理平台。这些都对“一带一路”交汇点的现代物流基地的园区建设提供可借鉴经验，需要建立统筹协调机制，凝聚良好的体制和政策环境合力，进一步促进物流业全面、协调可持续发展，并在此基础上，着力探索研究物流业立法问题，为物流业发展提供法治保障。

（四）增强承载功能措施的法治保障问题

“一带一路”交汇点建设要大力发展保税展示交易和跨境电子商务等新兴业态，打造“一带一路”国际商务中心。交汇点城市的商务中心、金融中心功能要求提升双向投资水平，发挥金融助推作用，推动投融资便利化，深化金融领域开放创新，建立健全金融风险防控体系，研究完善促进投资和贸易的税收政策。从海事法院角度，要求海事法院能够主动遵循国际通行规则，积极行使涉外司法审查权，改进涉外争议裁判方法；对于从事海事海商的律师，除了要求数量上的增长，也要求能够更加专业化，并主动的参与国际法律业务的分工，进而谋求国际业务合作的主导地位，争取由以往的“农民工”变成为“发包商”或者“主管”，唯有取得对法律事务的主导地位，才能更好的利用中国的法律规则，增加“话事权”，服务于我国“海洋强国”的更高战略。

（五）“引进来走出去”双向开放戰略中的法治保障问题

连云港要强化国家东中西区域合作示范区功能，建立健全区域合作交流机制，主动寻找向西开放战略合作伙伴，加强与中亚、中东欧等地投资合作，发挥新欧亚大陆桥经济走廊东方起点的先导作用。引进来、走出去战略涉及到资金、人才、项目的引进，产品、技术、资源的输出，与中亚国家及中西部地区经贸、文化、教育、旅游等领域的合作问题等。规范“一带一路”双向开放建设的法律包括全球性法律、区域性法律、双边法律以及相关国家的国内法律，但是这些法律可能发生冲突，解决这些冲突，既应遵循强行法优先、利益平等原则，也需根据实际情况设置合理的规则予以解决。要推动建立健全区域协作机制，争取把新亚欧大陆桥合作协调机制整合提升至国家层面，加快建立产业合作区域利益调配机制。强化区域产业结构布局政策性导向作用，打造区域产业合作良性体制机制环境，构建与中西部地区在生态领域、资源环境等方面的合作机制，推动区域信息资源共享。以国家各部委和地方政府为主要服务对象，在现有保险、金融、交通、生产等分类信息管理系统的基础上，拓展应用物联网、云计算、互联网信息技术，完善合作共赢的网络信息管理服务系统。构建人才、科技区域合作机制，以“统一规划、独立建设、共用共享”为原则，加强多形式、多渠道陆桥沿线中心城市科技信息交流，共享科技资源。加强与陆桥沿线工程技术研究中心、重点实验室等各类创新机构的交流合作。畅通人才流动渠道，在区域经济、信息产业等领域与中西部地区高校开展政产研学的深度合作，彰显丝绸之路经济带科技竞争合作人才新优势，共同打造一个多领域、开放式、全球性的技术型人才培养网络。

三、做好交汇点建设法治保障的对策措施

重点要围绕关键要素，针对突出法治问题，借鉴以往成功经验，从立法、执法、司法、人才保障等方面提出具体法治保障方案。

（一）要不断提高法治意识，提升法治思维能力。“一带一路”交汇点建设涉及到的决策、规划、实施都要做到于法有据，在贸易流通、企业经营、运行管理、金融投资等等方面都要遵守国际、国内法律法规、规则，了解掌握国内外有关政策、贸易规则，依法签订备忘录、合同等，以规避风险，实现责任共担、利益共享。

（二）要提供立法保障。党的十八届四中全会赋予设区的市以地方立法权，连云港如何尽快制定颁布有关“一带一路”建设的专门性法律文件，把地方的目标规划和利益诉求以立法的形式反映出来，建立完善的地方法规体系和有利于区域发展的市场规则及政策环境至关重要。同时要推动产业预警制度、信息公开制度、公平竞争制度、权益保护制度、投资管理制度等一系列制度的创新。

（三）要提供执法保障。一方面要进一步加快转变政府职能，创新行政管理体制。按照权责一致原则，建立行政权责清单制度，明确政府职能边界。深化行政审批制度改革，最大限度取消行政审批事项，积极探索实行负面清单管理制度，不断提高依法行政水平。另一方面要在完善区域跨界运输法律机制、区域经贸法治运行机制、区际执法协作机制上做更多的创新。

（四）要提供司法保障。研究如何提高司法的国际化水平和司法公信力，促进地区间的司法合作，建立多元化的纠纷解决机制，构筑调解、仲裁及诉讼的有效联通机制，增强在法律的框架下规避风险、促进发展的能力。要以满足“一带一路”交汇点建设的司法需求为目标，把涉外海事商事审判工作置于国际、国内两个大局中来谋划推进；要以提升司法的国际公信力为价值追求，采取切实有效措施，不断提高司法的国际化水平；要深入研究解决“一带一路”交汇点建设司法保障所涉及的现实问题，用司法的共同理念凝聚“一带一路”交汇点建设的法治共识，进一步加强国际司法合作；要切实完善相关部门以及专家学者会商研讨机制，交流信息，共享资源，以司法的保障作用营造“一带一路”交汇点建设的公正、高效、权威法治环境。

（五）要提供人才保障。当前，随着“一带一路”工程的展开，很多地方政府显示出了很高的积极性，然而，很多地方显然把重点锁定在基础设施建设项目、跨国贸易和资金流通和相关政策沟通上，人才战略相对滞后。在没有对沿线国家国情、法规政策有深入了解的人脉资源支持的情况下，贸然推进其他项目恐怕会遭遇很大的麻烦。因此，我们需要把人才资源放到首要的位置上。在整合现有资源基础上，依托大学、党校和行政学院等教学培养机构，迅速建立目标明确、机制完善、高效实用的“一带一路”战略性人才，特别是法律专业人才培养体系，做好“一带一路”大学联盟、智库网络、人才基地等基础能力开发工作，不断培养适应“一带一路”要求的一大批领导人才、管理人才和专业人才队伍。同时，要本着共商、共建、共享的原则，积极挖掘境外其他沿线国家的人力资源，在人力资源和人文交流上互联互通。

（作者系连云港市委政法委副书记、市综治办主任）