河北省新型城镇化现状分析与发展对策

王彦林

（河北工程大学 管理工程与商学院，河北 邯郸 056038）

河北省新型城镇化现状分析与发展对策

王彦林

（河北工程大学 管理工程与商学院，河北 邯郸 056038）

河北省城镇化化经历了缓慢发展与快速增长两个阶段，虽取得了较大成就，但整体上仍较为落后，其主要问题在于城镇化进程滞后、质量不高、资源环境问题突出、土地城镇化与人口城镇化矛盾凸显、城乡差距依然较大，所以新型城镇化是河北省现代化的必然选择，这就要求加快新型“四化”发展；强化产业支撑，优化城乡空间布局和形态；加快农业转移人口市民化，促进新型城镇化的内涵式发展；提高城镇规划建设与管理水平，弥补公共服务短板；统筹城乡一体化发展，创新体制机制。

河北省；新型城镇化；对策

“五化”①协同发展已成为我国社会经济发展的重要要求和特征，其中新型城镇化是其他“四化”的基础和载体，也是“五化”协同发展的关键。从河北省城镇化发展历程及其现状来看，河北省新型城镇化必须走非常规的发展路径。

一、河北省城镇化进程

河北省城镇化的进程与全国城镇化进程基本一致，以新中国建立起始可分为两个阶段：第一个阶段，新中国建立到改革开放（1949-1978年），为缓慢发展期。1949年全国城镇化率仅10.64%。河北省由于工业基础薄弱，又是传统农业大省，其城镇化更是仅有6.71%。1953年到1957年的“一五”时期，河北省城镇建设发展较快，到1957年其城镇化率已达13.78%。之后，相对封闭的城乡户籍轨制以及由此产生的城乡二元结构等因素，阻碍了城镇化的发展，甚至引起城镇化的倒退，到1978年河北省城镇化仅为10.94%。第二个阶段，改革开放以来（1978年至今），为快速增长期。期间，经过相关行政区划调整，如衡水市进级为地级市，到1996年河北省拥有了现在的11个地级市，小城镇也飞速发展，城镇化率达到17.75%，初步形成比较完整的“两轴线一圈层”②城市体系。此后，在科技进步、市场冲击、政策推动、对外开放等因素作用下，在京津带动及沿海开放的大环境下，随着河北经济快速发展，城镇化进程明显加速，特别是2003年城镇化战略实施以后，河北省城镇化体制机制改革不断深化，城镇改造建设持续加强，城市建设规模不断扩大，各个城市之间的联系和相互作用日益明显，城市体系的规模等级结构和功能结构渐趋完善，城市在地域空间上进一步集聚，尤其是随着秦皇岛、保定、石家庄、邯郸四市的撤县设区等措施的推进，河北省城镇化率显著提高，2016年其城镇化率为53.32%。但仍落后于全国57.35%的平均城镇化率，其差距可见表1。

表1：主要年份河北省城镇化率与全国平均城镇化率对比

二、河北省城镇化水平③

改革开放以来，河北省城镇化进展迅速，城镇数量、质量、规模都有了较大提高。1978年至2016年，河北省城镇常住人口从553.23万人增加到3983万人，城镇化率从10.94%提升到53.32%；现有6个大城市，其中3个300万以上人口城市（石家庄、邯郸、唐山），3个100-300万人口城市（保定、张家口、秦皇岛），5个50-100万人口的中等城市（衡水、邢台、廊坊、承德、沧州），20个50万人口以下城市，1050个建制镇。

河北省城镇化虽不断进步，却一直低于全国平均城镇化率，两者城镇化率的差距基本呈现出由缩小到扩大再缩小的不平衡过程。从建国初河北省一直在追赶全国城镇化水平，二者在1957年相对持平，之后差距开始扩大，1978年改革开放之后差距持续扩大，1993年达最高差距12.49个百分点，之后呈现逐渐缩小趋向，2009年河北省城镇化水平与全国的差距最小，为2.85个百分点，但随后差距有进一步加大，2016年二者差距4.03个百分点。

河北省与东部其他沿海省份相比，其城镇化率也不高，只是比广西稍高。与毗邻的省市相比其城镇化率仅比河南省略高，在2015年全国各直辖市、省、自治区城镇化率排名中第20位。如下表2。

表2 2015年全国各直辖市、省、自治区城镇化率排名

从河北省内城镇化水平看，各地级市也有较大差异，石家庄、唐山、秦皇岛、廊坊、张家口、邯郸分列河北省城镇化水平前六位，高于河北省平均城镇化率，但只有石家庄和唐山高于全国平均水平，而沧州、邢台、承德、保定、衡水则位于后五位，低于河北省平均城镇化率。位居第一位的石家庄为59.03%，高出最后一位承德46.64%近13个百分点，可见河北省区域内城镇化的严重不平衡。如下表3。

表3 2015年河北省各地市城镇化率比较

与国外发达国家相比，河北省城镇化水平差距更大。如下表4，可以看出，河北省城镇化水平与发达国家存在较大差距，主要表现为：第三产业产值占GDP比重较低，城市基础设施建设水平不高，生态资源环境形势严峻（这不仅表现在人均绿地较少，更为突出的是近年河北较高的PM2.5值）。

表4 河北省城镇化水平与发达国家差距

3 城镇化率 85% 51.33% 至少24年（2011-2015年均增长1.4%）4 人均城市道路面积 25平方米 17.84平方米（2011年） 至少10年（2011年增速2.8%）5 人均绿地面积 25平方米 14.26平方米（2011） 至少50年以上（年均增速1%）6 失业率 5%以内 3.6%（城市登记失业率，2015） 统计口径不一致7 城镇居民人均可支配收入 35000美元（美国） 3910美元（2015） 约20年8 人类发展指数 0.95以上（挪威、澳大利亚列第1、2位） 0.691（2013） 20年以上

三、河北省城镇化的主要问题

随着河北社会经济快速发展，其城镇化建设也突飞猛进，水平、规模快速提升，但与全国及发达地区相比，其发展速度、质量、结构布局、城乡协调及其整体现代化水平还不高，其突出矛盾和问题是：

第一，城镇化进程滞后。与工业化发展速度相比，河北省城镇化相对滞后。就近十年来看，河北无论是工业增加值占GDP的比重，还是第二产业从业人员占全社会就业总数比重以及全部工业增加值增长速度，河北省均高于全国水平，而城镇化率却难以超越全国平均水平。河北省城镇化也滞后于农业生产发展。当前，河北省农业增加值占GDP的比重仅为11.5%，农业劳动力却占全部就业的1/3，农村居民城镇化速度严重滞后。另外，河北常住人口城镇化率比户籍人口城镇化率相差近15个百分点，也就是说，大约有1100万人正处于“半市民化”状态，还有近1000万人就业在非农、居住在农村、户籍在农村，处在“半城镇化”状态。

第二，城镇化质量不高。在城镇布局和规模上，河北省没有形成与京津相匹配的次级中心城市，尚无一线城市，二线城市仅有石家庄，三线城市有邯郸、唐山、保定、沧州、秦皇岛、邢台、廊坊，其余地级城市均为四、五线城市；大城市规模不够大，300万人口以上仅有3个；中等城市数量不多，仅有4个；小城镇数量少且特色不突出，60%的县城人口不超过10万人，河北省城镇整体布局和规模层级较低。在城镇经济实力上，河北省11个地级市城区经济总量占其全省GDP的比例为36%，城市群的集聚效应、规模效应和协同效应还没有充分发挥出来，城镇发展尚处于单体建设、分散发展的状态中，难以形成较强的城市的辐射和带动作用。在市政建设和管理上，河北省城镇整体缺乏特色，各大小城市建设风格相差无几，千篇一律；有些老城区基础设施年久失修，新城区基础设施尚不完备，公共服务水平整体不高，棚户区、“逢雨必涝”、“马路拉链”、交通拥堵等城市病日益凸显，城市管理尚显粗放。

第三，资源环境问题突出。河北省城镇化进程、质量整体不高，但引发的资源环境问题却较为严重。这首先表现为近年各大城市严重的雾霾天气。石家庄名列全球10大污染城市之一，邢台、保定、邯郸、石家庄、唐山、衡水名列全国10大污染城市，可见其污染问题的严重性。河北城镇缺水问题也较为严重。河北省多处于较为典型的资源型缺水区域，人均水资源量拥有量只有307m³，地下水严重超采，城镇化、工业化又使水污染问题凸显。目前，河北省因城镇建设的扩张、工业化进程的加速而引发的资源环境问题仍然没有得到有效遏制，生态环境恶化趋势仍未得到根本扭转。

第四，土地城镇化与人口城镇化矛盾凸显。随着河北城镇化建设的快速推进，一些城镇的建成区急剧扩张，在土地利用上非常粗放低效，占用耕地、消耗非建设用地，同时对转移到城市的农村农业人口融入问题解决不好，造成“半城镇化”、“半市民化”现象突出。近年，河北多个大中城市附近都在搞一个新区，而新区规划占地远远超出老城，很多地方都出现了 “空城”、“鬼城”现象，这必然导致土地资源浪费严重。在标准排名研究院2015年推出的“鬼城”指数排行榜中，承德市位列第29位，其城市面积增长与人口增长明显不均衡。

第五，城乡差距依然较大。河北省县域经济低端化特征明显，工业布局分散，农村基础设施条件、公共服务水平、农民收入等与城镇存在明显差距，贫困人口还有约300万，城乡发展一体化体制机制仍不健全，统筹任务十分艰巨。

三、新型城镇化是现代化的必然选择

城镇化是人类社会随着生产力的提高、经济交往的频繁、社会分工的扩大以及群居能力的提升而产生的一种综合性的社会现象，其本质在于因生产力提高而引发的社会经济形式和结构的聚集性变化以及由此引发的人的生存生产生活方式的现代化过程。

当代，人类社会已完成由农业文明向工业文明的转变，在以互联网、大数据、云计算、生物技术、空间技术以及人工智能等为代表的第三次科技革命的强力冲击下，人类社会经济、政治、文化正面临着急剧变革。新的时代为城镇化添加了新的内容也使其具有新的特点。走新型城镇化道路成为人类社会现代化的必然道路。

新型城镇化，关键是“新”，是对传统城镇化的否定。在我国，新型城镇化和传统城镇化在时代背景、侧重点、主体、模式、动力机制等方面有明显不同，如下表5。

表5 传统城镇化与新型城镇化比较

对新型城镇化的“新”应从以下三个方面理解：第一，从城镇化在我国经济社会发展中的价值和作用看，新型城镇化是我国保持经济持续健康发展的强大引擎，发展新型城镇化有利于我国经济结构优化和城乡一体化发展，有利于我国政治、经济、社会、文化、生态五位一体建设，有利于我国现代化进程加速前进。第二，从新型城镇化与“五化协同”的角度看，新型城镇化应与新型工业化、信息化、农业现代化和绿色化互动、互补、互促、共进，在“五化协同”过程中稳步推进。第三，从新型城镇化发展思想和方式看，新型城镇化应紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式。

可见，新型城镇化，是指在当前我国新的历史条件下，以人为本，多元协同发展的城镇化过程，主要包括人口转移、经济集聚、产业转变、结构转型等内容。我国现阶段的新型城镇化就是中国特色城镇化，就是要以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、五化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路④。

四、河北省新型城镇化发展对策

从河北省城镇化现实问题出发，依据新型城镇化发展逻辑，河北省新型城镇化发展应注重从以下几个方面着力：

（一）加快新型“四化”发展，提高新型城镇化步伐和水平

新型城镇化与新型工业化、农业现代化、信息化和绿色化是一个相互作用、相互制约、相互促进的互动过程。

河北省城镇化相对滞后的重要原因就在于其工业化发展水平不高、农业现代化刚刚起步、信息化有待进一步普及与展开以及绿色化的落后与制约。发展新型工业化上，要因业制宜、破立创并举提高工业质量，进一步优化工业结构和布局提高产业竞争力，通过创新驱动和提高信息化水平实现工业技术创新和与信息化的融合发展，着力实现工业的绿色低碳转型。发展新型农业现代化上，要注重发展知识化农业，加强集约经营、技术创新和农业组织机制创新，提高农民素质，增加农民福利。发展信息化上，要围绕新一代信息技术创新增强信息化发展能力，强化信息技术应用与融合，着力提升经济社会信息化水平，通过加强体制和政策保障优化信息化发展环境。发展绿色化上，要确立生产方式、生活方式、理念意识、政策目标和制度保障的绿色化，加快传统产业的绿色化、新兴产业绿色化高端化，构建绿色化的能源结构，广泛开展绿色生活行动，确立绿色忧患意识、责任意识、科学意识和价值意识，建立相应的绿色化政策和体制机制。

只有新型“五化”协同发展，才能加快新型城镇化的快速、健康、全面发展，逐步提高城镇化的质量和水平，缓解资源环境等突出问题。

（二）强化产业发展支撑，优化城乡空间布局和形态

城镇化的核心在产业集聚以及由此产生的规模效应，新型城镇化要求“以产兴城、以业聚人”，通过调整优化产业结构和布局，增强经济活力，扩大就业容量来壮大城市经济、发展县域经济，进而为新型城镇化提供强有力的产业支撑。河北省应加快石家庄、唐山、邯郸、保定、秦皇岛等11个地级市经济向高端、智能、低碳方向发展，使之成为横向错位发展、纵向分工协作的集工业、金融、文化、商务、科技、信息等于一身的综合性区域中心城市，尤其要把雄安新区打造成与京津相匹配的中心城市，大力发展新技术新产业新业态新模式“四新”经济，产城融合，使城市成为创新活动最活跃、先进要素最密集的地区。针对河北县域经济较弱的现实，要因地制宜、分类指导，加快培育壮大各具特色的县域产业体系，促进县域经济转型升级，加快转变农业发展方式，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。

优化河北省城乡空间布局和形态，首先要积极推进京津冀城市群协同发展。构建“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架的区域空间布局⑤，按照“核心引领，多点支撑、轴带拓展，区域协同”的思路，规划构筑“两翼、四区、五带、多点”⑥的城镇空间结构，其中雄安新区的横空出世必将促进京津冀城市群多城联动、协同发展。其次要做大做强中心城市，主要是重点突破打造石家庄，努力使其成为京津冀世界级城市群的“第三极”，着力将唐山、邯郸、保定等区域中心城市建设成为具有较强综合实力的现代化大城市，强化张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水以及定州、辛集等节点城市的支撑作用。第三要加快中小城市发展，主要是加大对县级市市区、县城资金、政策支持力度，注重其特色产业的壮大发展，要特别注重把固安、永清、涿州、高碑店、滦平、怀来等建设为服务首都的功能性特色卫星城。第四要有重点地培育特色小城镇，因地制宜，聚焦新兴产业、特色产业和历史经典产业，做好产业规划，培育一批供给侧经济小镇和特色小镇。

（三）加快农业转移人口市民化，促进新型城镇化的内涵式发展

新型城镇化的首要任务和题中之义就是农村剩余劳动力向城镇转移和农业人口的市民化。实现农业转移人口的市民化，就河北省现状而言包括农业转移人口户籍市民化、公共服务市民化、就业市民化和生活市民化，这是新型城镇化的内涵所在。为此，一要深化户籍制度改革，推进居住证制度和“村改居”，方便转移人口落户城镇和在城镇生活。二要推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，当前主要是保障农业转移人口及其随迁子女平等享有受教育权，完善就业创业服务体系，推进和健全社会保障体系和基本医疗卫生服务和住房保障。三要建立健全市民化推进机制，主要是完善市民化成本分担机制，调动城市政府吸纳农业转移人口的积极性，依法维护进城落户农民相应权利，完善农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会等社会参与机制。

（四）提高城镇规划建设与管理水平，弥补公共服务短板

针对河北省城镇建设、管理水平和公共服务水平较低的现状，推进新型城镇化建设就要强调规划引领，提高管理效能，加强基础设施建设，提升公共服务水平。强化规划引领，要把绿色化理念融入规划全过程，注重系统规划，科学发展，把总体规划、经济社会发展规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划等“多规合一”，全面加强城市设计。提升城市管理效能，要完善和优化城市管理体制机制，发展绿色、现代、智慧城市。加强城市基础设施建设，要围绕完善和提升城市功能，又要突出重点、补齐短板，着力解决“逢雨必涝”、“马路拉链”、“交通拥堵”、“垃圾围城”等突出矛盾和问题，强化综合交通运输网络支撑，优化发展城市交通，大力推进海绵城市、绿色城市建设。提高公共服务水平，要持续和加大公共服务投入，统筹布局教育、卫生、文化、体育和社会福利设施，加快推进基本公共服务均等化。针对“县多县小”的现状，河北省新型城镇化建设要走“小县大县城”的发展路径，县城建设要加快县城扩容提质、推动产城教融合、完善基础设施、提升公共服务、整治环境容貌，促进县城扩大规模和提高质量相统一、人口聚集与产业壮大相协调，打造具有历史记忆、地域特征、山清水秀、宜居宜业的美丽县城。

（五）统筹城乡一体化发展，创新体制机制，

“城”与“乡”是新型城镇化一个问题的两个方面，新型城镇化即是“城”对“乡”的改造与优化，是对“乡”的土地、人口、经济、社会、文化等方面的城镇化过程，“乡”对于城镇化而言，既要提供空间、人口，又要供给生活资料、工业原料。可以说“乡”是“城”的“源”，“城”是“乡”的“流”。针对当前河北省城乡差距依然较大的现状，推进新型城镇化必须统筹城乡一体化发展。统筹城乡一体化发展，要必须树立城乡平等意识，推进生产要素在城乡合理流动，促进农村产业结构升级，增加农民收入，建立在农村、农民、农业发展基础上的自然城镇化通道。

推进新型城镇化建设、统筹城乡一体化发展，要建立、完善和创新新型城镇化体制机制，主要是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，促进资源要素集约高效利用，着力破解土地、资金等瓶颈制约，加快形成有利于城镇化和城乡一体化健康发展的制度环境。当前的主要着力点包括：建设城乡统一要素市场；改革土地管理制度；创新农村集体产权制度；完善资金保障机制；健全城镇住房制度；优化行政区划等。

新型城镇化建设既是一个自然历史过程，又是一个动员社会各种因素和力量持续推进的过程。推进河北省新型城镇化建设是一个系统工程，涉及社会经济文化的各个方面和环节，这首先要求尊重市场规律，充分发挥资本、劳动力、技术等市场要素的总体合力；其次要求强化政府作用，发挥政府调控的积极作用，根据历史、现实状况和市场规律，综合运用规划、财政、金融、人才等调控手段全面又重点突出地推进新型城镇化化进程，要特别注意划分市场和政府作用的界区，政府既不可缺位有不可越位和错位；再次要求注重新型“五化”的协同发展，把握“五化”各自及其协同发展规律，协同推进。

注释：

① 2015年4月25日中共中央国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出要协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化的战略部署。

②“两轴线一圈层”：第一个轴线是指沿京广铁路形成的城市集聚区，集中了保定市、石家庄市、邢台市、邯郸市等9座城市和徐水等十几个县城；第二个轴线是指以天津市为核心向南北两翼延伸的河北省沿海地带，包括秦皇岛、唐山市、沧州市、黄骅市等4个市及沿海11个区；“一圈层”是指环京津城市圈，该圈层集中了三河市、霸州市、涿州市、高碑店市等9个县级市及保定市、廊坊市、唐山市、沧州市、张家口市、承德市5大地级市所辖的26个县城。

③ 城镇化率是区域城镇化水平的主要标志，此处主要以城镇化率衡量城镇化水平。

④《国家新型城镇化规划2014-2020》

⑤《京津冀协同发展规划纲要》明确提出“一核（北京）、双城（京津）、三轴（京津发展轴、京保石发展轴、京唐秦发展轴）、四区（中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区、西北部生态涵养区）、多节点为骨架的区域空间布局。

⑥ 两翼、四区、五带、多点”， 两翼：石家庄、唐山两大省域中心城市。四区：环京津核心功能区，包括保定市和廊坊市；沿海率先发展区，包括秦皇岛市、唐山市、沧州市；冀中南功能拓展区，包括石家庄市、邯郸市、邢台市、衡水市；冀西北生态涵养区，包括张家口市、承德市和燕山。五带：京石邯城镇发展带、京唐秦城镇发展带、沿海城镇发展带、石衡沧城镇发展带、京衡城镇发展带。多点：发挥保定、邯郸区域中心城市功能，强化张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水、定州、辛集等重要节点城市的支撑作用。

[责任编辑陶爱新]

Analysis and strategy for the current situation and development of the new urbanization in Hebei

WANG Yan-lin
(School of Management Engineering and Business, Hebei University of Engineering, Handan 056038, China)

The new urbanization in Hebei has gone through two phases: slow and high-speed developments. Even it has made achievements; it is backward on the whole. The major issues include the lagging-behind process, the not-high quality, the prominent resource and environmental problem, the conflict between land urbanization and population urbanization, and the big urban-rural gap. So it is a necessary step for Hebei, and it requires to accelerate the new “Four Modernizations”, strengthen the industrial props, optimize the layout and pattern between urban and rural space, speed up the agricultural transfer’s urbanization, promote the connotative development of new urbanization, improve urban construction and management level, make up the weakness of public service, balance the urban-rural integration, innovate operating system and mechanism.

Hebei province; new urbanization; strategy

10.3969/j.issn.1673-9477.2017.01.002

[文献标识码][文章编号]1673-9477(2017)01-007-06

[投稿日期]2017-01-06

王彦林（1973-），男，河北邯郸人，教授，博士，研究方向：马克思主义理论、经济学。