公共治理理论下行业协会的法律定位

杨剑　黄建

[提要] 推进治理体系和治理能力建设是当今中国全面深化改革的总目标，治理意味着传统的公共治道模式的巨大转型，而其中社会权利格局必将发生深刻调整。行业协会作为社会力量兴起的标志，其法律定位的明确和职能的确定是其发展的先决条件，直接关系其能否在公共管理中发挥规范行为、提供服务和表达诉求的独特价值。

关键词：治理；标志；行业协会；法律功能

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2017年3月21日

一、公共治理的本质

公共治理理论（简称治理理论）的提出并成为公共管理的核心分析工具，应归因为行政环境变化和政府改革转型。

第一，治理意味着政府治道发生了重大变革，集中表现在政市关系的重塑上。所谓治道，“是在市场经济的条件下政府如何界定自己的角色，如何运用市场方法管理公共事务的道理。”作为区别与传统政府管理公共事务的方法和逻辑，治理抛弃了政府全面管制市场的传统模式，而是要求政府适应市场经济运行规律，将自身职能确定为“掌舵”、“导航”而不是“划桨”之上。政府应当理性收缩自身的权力边界，放弃那些不必要的生产职能，不去干预经济的微观运行，将自身打造成为宏观经济的调控者和市场秩序的维护者。支持、尊重市场作为经济要素配置者和决定者的治理地位，并采用市场化的工具改革自身的运作模式，提升管理效能。

第二，治理意味着公民社会的崛起和民间力量对公共事务管理的参与。在治理的形成路径上，政府和社会权力的重构是治理理念的核心所在。面对行政生态环境的复杂多变和政府不可治理性的不断增加，政府必须要改变全能的角色和垄断社会资源的状态，通过职能转变和分放权力于社会，扩大社会的自治功能，扩展社会自主发展的资源和空间，提高社会成员参与管理的意识和热情。其中尤其重要的便是积极培育和发展各类民间社会组织，合理界定社会组织的管理职能，制定社会组织管理和运行的行为规则，为其发展提供政策支持、资金安排等，并采取积极措施激发其公共管理的活力，制度化保障其利益表达、利益聚合、沟通协调等特有功能的发挥，进而实现政府和社会功能互补、良性互动的关系格局。

第三，治理从本质上而言是网络合作管理的动态过程。正如全球治理委员会所理解的“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”在复杂多变的社会环境中，没有哪个机构拥有充足的资源和能力去解决所有的公共问题，政府也不例外。为此，治理是一个多中心的行动体系，它包括一系列来自政府又不限于政府的社会公共机构和行为者。通过政府对其垄断权力转移和分放，更有效地激发和调动市场和社会多种力量，打造一种全社会开放的管理格局。在分工、互惠的策略引领下，构建网络化的公共服务供给体系，切实形成解决公共问题的强大“合力”，从而有效完成公共服务职责。

基于上述分析，治理是应行政环境发展之需而形成的一种新型的公共管理形式，它重构并整合了政府、市场与社会的权力（利）关系，其本质是一个多元主体在相互依赖的环境中分享权力、分担责任，合作管理公共事务的动态过程。

二、治理与社会组织的互动关联

治理的根本标志建立在市场原则、公共利益和公众认同上的合作管理。这种崭新管理模式使得公共管理成为了一个开放的体系。对传统唯政府管理方式的突破，便将公共服务的重心放在了市场和社会之中，通过重塑政府与市场、政府与社会的互动关系，力求动员一切可以调动的力量，实现公共利益的最大化。在治理的视阈下，社会组织的治理功能被置于格外重要的位置之上。作为社会管理体系中关键的主体，是介于政府和企业之间的“第三部门”。其在公共管理中发挥着 “沟通器”、“连接阀”的巨大作用，弥补市场和政府管理的双重失灵，推动着政治、经济和社会领域权力的合理分配和良性互动，最终促进着政府、市场、公民三元关系的和谐发展。

治理框架的分析结论高度适用于转型期中国社会组织的发展。当前我国的社会结构和权力格局发生着重大而深远的变化，其中最为典型的便是国家与社会关系的深调与重构。国家统合社会与行政垄断的格局被逐步打破，市场决定性地位确立使社会权利和利益主体日趋多元，分散的社会个体需要一种组织化的机制来表达和聚合相关利益；而政府职能的轉变和管理疆域理性的退缩，也必然要求相关社会组织能够成为其职能承接的主体，实现公共服务的有效供给。在上述社会转型的背景下，便为我国社会组织的生成和发展提供了广阔的空间和资源供给，一个相对独立的公民社会在我国日益崛起。作为我国公民社会重要组成的互益性组织行业协会，其公共管理职能在我国治道变革和社会结构变迁的环境下得以拓展和完善。在公共治理的体系中发挥着推动市场经济发展、促进政府职能转变、引导企业经营机制转换和建构自律性的社会秩序的独特功能，并通过沟通、自律、协调、维护、组织等各种方式，弥补市场和政府的治理失灵，塑造着治理体系中多元的合作关系，为推进公共管理社会化进程贡献力量。由此可见，治理进程的推进和以行业协会为代表的社会组织的发展之间存在着紧密联系与相互促进的关系。由此而言，公共治理为社会组织兴起提供了先决条件和现实基础。而与此同时，行业协会等社会组织作为治理发展的标志，其功能的发挥又对治理进程产生着巨大的“反推力”。它们的生发又反向深化和验证治理理论，持续推进着治理进程的纵深发展，从而最终实现善治。

三、行业协会的定位与法律功能

作为国家重点发展的社会组织类型，行业协会通常被认为是由某个行业内企业为主体自愿参加、以保护和增进会员利益为目标的经济类社团组织。尽管当前理论和实务界对行业协会的内涵与外延仍存在着认知差异，但在以下方面却普遍达成共识，即行业协会属于互益类和非营利性社会团体组织，能够有效地服务市场经济和工商业的发展，具有非政府性、中介性、互益性、会员性、自治性等特征。较之于西方国家，我国的行业协会生成路径多元分途、独具特色，究其根本是权力动源复杂。改革开放后，我国社会事实上经历了不可逆转的权力分裂过程，国家统摄社会的垄断模式打破，从计划经济向市场经济转型的进程中，政府简政放权将权力分放和还让市场和社会，行业协会在政府权力让渡中大量生成。上述类型的行业协会源自于政府推动并脱胎于政府部门，因此具有浓厚的行政依附性和官办色彩，体制内行政推动的属性明显，其社会认同度和合法性有待于提升。与体制内政府主导型行业协会不同，体制外行业协会是基于20世纪末相关地域市场经济发展、企业行业自律、权益维护以及抱团发展的客观需求而自下而上生成的，该类市场内生型行业协会具有强大的民间性和利益代表性，社会合法性较高，亦是未来行业发展的方向所在。除此之外，还有一类行业协会在其生成过程中结合了政府剥离和市场内生两种权属来源，即政府发起和企业组织完成，二者均为之付诸资源和精力，该类行业协会具有混合型的特征。

尽管当前我国尚无统一的《行业协会商会法》，对行业协会的法律治理功能无法律的明文规定，但近年来作为我国公共治理的一支重要的力量，其功能持续拓展，已成为市场经济发展和政府职能转变重要的催化力量，促动着政府权力、市场权利和社会权利三者边界的科学重塑。

具体而言，从政治方面，行业协会为所代表的利益群体民主参与政治提供了组织支撑和制度平台。近年来，行业协会作为民主管理和参政议政的重要平台，密切关注、广泛汇集会员企业和行业的分散的诉求、建议和要求，组织、引导其与党政机关进行制度化、经常性的对话；在重大问题决策和处理上与官方进行深度的协商、交流；甚至通过联席会议的方式制度化介入政府立法的过程，这种组织化的载体和制度化的平台确保政府和企业间的良性互动，有效化解了官商民间由于信息不对称而产生的各类问题和矛盾。同时，行业协会作为政策的参与者还积极担负着宣传和解释的职责，帮助会员理解政策的要旨、自觉履行自身义务。信息双向输送以及民主沟通协商实现了政府企业的双赢，有力地推进了我国政治民主化和社会和谐化。

从经济方面，行业协会主要是通过为会员企业提供各种类型“俱乐部”产品，规范着企业竞争的秩序，协调着地域和行业内的利益关系，进而推动着当地经济社会的健康、良性发展。通常而言，它的经济功能总体上可分为代表、维护成员的经济利益和提供各类公共服务两个方面。其中，代表和维护职能行业协会的立会之本，行业协会以维护企业共同利益和竞争秩序为己任，其运作的目标在于实现同行企业的有效联合，协调其利益冲突，并为其提供组织化的利益保障机制。而其公共服务职能则主要表现在为行业协会和行业协会均为内部成员提供局部或准公共产品，解决集体行动的难题，为企业的发展提供多元化的服务，使得会员在组织内部充分受益。

从社会方面，行业协会主要是作为社会组织在推动公共管理的社会化、化解社会矛盾、激发社会活力以及规范社会行为等方面发挥作用。行业协会作为社会力量，能够站在相对中立和客观的立場，以其灵活的方式、适当的行为，有效地缓和冲突并化解矛盾，在政府和市场间扮演着重要的沟通和协调作用，重塑新型的社会秩序。同时，行业协会通过中介、服务功能的发挥，能够为多元社会主体提供利益整合机制和制度安排，帮助其理性、有序地表达其利益要求并参与公共管理。

此外，作为行业企业利益联合体和自组织性的民间团体，行业协会还有促动新的社会价值形成的功能。这些价值必将增强整个社会的团结协作、自主自律、民主参与的信念，强化全社会遵纪守法、诚实守信的自觉，从而推动社会的和谐发展。

主要参考文献：

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[2]Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood，Oxford ：Oxford University Press，1995.

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