PPP模式下安徽省地方政府债务风险管理研究

彭金道

[提要] 随着新型城镇化建设的推进，地方政府债务形势严峻，基础建设资金缺口巨大，运用PPP化解地方政府债务风险是当前迫切需要解决的问题。本文在阐明安徽省地方政府债务及运用PPP模式现状基础上，分析实际PPP项目运作中存在的问题，最后提出PPP模式下安徽省地方政府债务风险治理对策。

关键词：PPP；地方政府债务；债务风险；资产证券化

基金项目：2016年度安徽省哲学社会科学规划项目：“PPP模式下安徽省地方政府债务风险管理研究”（编号：AHSKY2016D26）

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2017年2月10日

一、引言

2015年11月习近平首次提出 “供给侧改革”，强调“着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。”现阶段，经济增长内生动力弱化，经济下行压力增大，防范和化解地方政府债务风险迫在眉睫。2013年以来，国务院、发改委、财政部等颁文发布相关PPP（政府与社会资本合作）政策，鼓励引入市场化机制，引进先进的管理模式，提升资源配置效率。PPP模式的推广、运用，吸引社会资本参与公共产品和服务供给，培育经济增长的新动力。PPP模式化解地方政府债务风险的关键是提升债务资金配置效率，引进先进的管理模式和机制。

供给侧改革背景下，应当破解市场没有很好发挥配置资源决定性作用等难题，资源的汲取与分配呈现高效率方式。PPP能提高资源使用效能，促进投资主体多元化，有利于转变政府职能，发挥政府机构和民间机构各自优势，协调相关各方的利益，风险分配较合理。但是，PPP项目建设周期较长，投资额大，项目运作过程中易可能面临诸多风险：融资风险、技术风险、运营风险等。运用PPP模式化解地方政府债务风险的实践中，协调项目参与者相关方利益，构建合理的风险分担机制是至关重要的。

梳理现有研究成果，关于PPP项目风险分担的研究主要体现在：（1）关于PPP项目风险分担研究方法的探究，主要有调查问卷法、构建数学模型法、层次分析法、博弈论方法和案例分析法；（2）关于PPP项目风险分担研究体系的构建。基于霍尔三维空间结构PPP项目风险分担的三维体系分别为：主体维、过程维和内容维；（3）关于PPP项目风险分担研究内容的探讨，主要集中在风险识别、风险评估以及风险分担方法。

二、安徽省地方政府债务及PPP运用现状

（一）安徽省地方政府债务现状。地方政府债务扩张是多种因素造成的：地方经济发展、体制转型、财税制度约束和地方政绩竞争等。目前，我国经济正处于转型时期，地方政府承担公共服务和公共基础设施建设任务，需要大量资金。由于新型城镇化建设的巨额融资需求、财政收入增速趋缓而支出刚性增加，地方政府债务风险增加，防范和化解地方政府债务风险引起社会的关注。安徽地方政府债务主要集中于市县级，地方政府债务余额在全国处于中游，总体上看债务风险可控。2015年安徽首次发行地方债312亿元，纳入一般公共预算管理，重点用于智慧城市建设、棚户区改造等重大公益性项目支出。随后成功发行第二批政府置换债券逾350亿元。安徽省2016年整体债务率中等偏上。据统计，安徽省整体债务率209%，铜陵市、马鞍山市和亳州市在地级市中债务率居于较高水平。

安徽省出台相关政策严格控制地方政府债务风险。安徽省财政厅印发《安徽省地方政府债务风险评估和预警暂行办法》（财债[2015]2022号），对地方政府债务风险评估、预警及债务风险指标体系等作出规定。将地方政府性债务管理纳入干部政绩考核，明确规定地方政府债务“怎么借、怎么管、怎么控”，各级政府对本地区地方债务负责，原则上省政府不救助。伴随着供给测结构性改革的推进，改变以往财政资金“政府包揽式”投入模式，提升资金使用效率，建立多元化资金投入机制。

（二）安徽省PPP模式运用现状。PPP即政府和社会资本合作，最早由英国政府1982年提出，不仅是一种融资模式，而且是体制机制的创新。自英国20世纪80年代在公共部门运用PPP后，在基础设施及公共服务领域成为世界范围内发展最快的新的机制。

制度变革、结构优化和要素升级是中国经济发展新动力。PPP能转变政府职能，有效发挥市场资源配置效应。2013年以来，我国陆续密集出台相关政策，鼓励地方政府推广运用PPP模式，支持新型城镇化建設，改进政府公共服务。安徽在全国范围内是较早推介运用PPP的，合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目是安徽首次运用PPP模式的项目。

近年来，安徽积极稳妥推进PPP模式，取得明显成效。安徽省财政厅成立PPP工作领导小组，召开专题会议，专项研究推动PPP项目的开展。严格规范管理，监控PPP支出，强化PPP信息平台管理，防控财政风险。注重PPP项目全过程管理：首先，精选谋划项目；其次，对纳入财政部PPP信息平台管理的项目专门建立工作台账，将PPP项目执行情况纳入厅领导调研的重要内容。同时，组织专项督查，及时总结项目经验，加强政策引导，调动民间资本参与积极性。目前，已通过物有所值评价和财政承受能力论证的信息平台的安徽省项目155个，总投资额1，877亿元，已落地47个项目。其中，入选财政部10个示范项目案例的有池州市污水处理及市政排水和安庆市外环北路项目。

三、PPP模式运用中存在的问题

作为一种公共部门和社会资本合作的模式，PPP能够缓解财政资金的不足，提升资源配置效率，引进先进管理模式和技术。英国、加拿大等国家广泛应用PPP，近年来我国也在推广使用。安徽在运用PPP模式方面已取得一定成效，但是存在一些尚待解决的问题。

（一）契约精神薄弱。作为一种公私合作模式，PPP的典型特征是：项目责任的整合、项目风险的转移和长期缔约的不完全性。由于PPP项目投资期限长（一般10～30年），外界的政治环境具有不确定性，加上市场环境的瞬息万变，导致PPP合约的不完全性，而PPP项目的全程运行都以合约约束。由此看来，PPP项目在全周期内需要项目参与者注重契约精神，注重合同的执行。在中国特殊的制度背景下，政府处于主导地位，加上背负较大的地方债务压力，招商引资时积极承诺，项目建设运营后却不能按照合同执行。特别是当政府换届或政策调整时，地方政府存在违约风险。

（二）风险共担机制欠合理。“利益共享、风险共担、长远合作”是PPP项目的特点，而影响PPP项目成功与否的重要因素之一是公平合理的风险分担。社会资本承担PPP项目的设计、建设、维护的风险，政府则承担项目的审批延误风险、税收调整风险、土地获取风险、利率风险、外汇风险、收费变更风险等。PPP项目从开始到结束面临来自系统外和系统内复杂的风险，还有不确定的临时风险，这使得预测风险不易。政府可能利用其强势地位把风险更多地推给私营企业，导致风险分配不均。

（三）融资困难。由于PPP项目时间跨度长，项目的建设运营期间会经历各种不确定风险，同时资金流动性差，导致以民间资本为代表的社会资本参与热情降低。金融机构提供贷款的兴致不高，因为融资机构贷款需要担保且要求较高的项目资本金比例，但是实际的PPP项目运行期间存量资产有限，只能作有限的抵押。

四、PPP模式下安徽省地方政府债务风险治理对策

（一）加强PPP法治建设。现实中，PPP参与方多数没有订立完备的契约，政府的强势威慑降低了项目的合作效率。PPP是基于合约的公私合作的过程，公私双方的风险分担等需以契约的形式明确。当裁判员兼运动员的政府发生违约时，如何处理？加强PPP模式法治建设是关键。贾康（2014）认为，在法治的笼子下，公私资本根据契约进行合作，地位是对等的。同时，设计有效的制度，杜绝政府扮演裁判员兼运动员角色。

（二）构建PPP风险管控机制。PPP立项前期需要充分的项目论证，考察其蕴含的风险。2015年财政部制定《PPP物有所值评价指引（试行）》，判断PPP在提供公共产品方面能否替代传统的投资运营方式。为了控制PPP风险，构建PPP风险管控机制是必要的。根据风险分担原则，由最具有控制力的一方分担相应的风险，风险大小与回报多少相配比。从风险因素的不确定性出发，构建基于随机合作博弈理论的共担风险的最优分担比例决策模型，解决政府、企业和社会多方责任和风险的分担问题。

（三）推进PPP资产证券化。为推动PPP资产证券化融资，发改委和证监会于2016年12月联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》。目前，众多PPP项目存在两个痛点：项目周期过长和流动性较差，令社会投资人参与热情不足，对项目投资持观望态度。资产证券化可祛除PPP痛点，能疏通融资瓶颈，盘活项目资产，提升资金使用效率，且具有表外融资功能，可以隔离风险，有利于PPP模式持续健康的发展。

PPP项目资产证券化需循序渐进地推行。美国等西方国家推行资产证券化数十年，而我国尚处于起始阶段，应严格防范行业风险。应加快PPP资产证券化相关制度创新，完善资产评估制度以及信用评级制度。加强地方政府诚信度，构建完整的信用链条。

主要参考文献：

[1]李妍.不完全信息动态博弈视角下的PPP项目风险分担研究——基于参与方不同的出价顺序[J].财政研究，2015.10.

[2]张喆，贾明，万迪昉.PPP背景下控制权配置及其对合作效率影响的模型研究[J].管理工程学报，2009.3.

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[4]蔡恩泽.资产证券化可祛除PPP痛点[N].中國证券报，2017.1.

[5]Shuibo Zhang，Ying Gao，Zhuo Feng，Weizhuo Sun.PPP application in infrastructure development in China：Institutional analysis and implications [J].International Journal of Project Management，2015.33.3.