河南省郑州市在对接“一带一路”的新常态下政府职能转变关系研究

魏娇娇

摘要：郑州，作为丝绸之路的重要节点城市，地处丝绸之路陆桥通道的战略腹地位置，在“一带一路”中承担着东联西进的中介枢纽功能。在“一带一路”的大背景下，郑州市政府如何顺势而为，这对传统的政府职能提出了挑战，本文以此为出发点，为郑州市政府职能转变提出一些建议和思考。

关键词：一带一路；政府职能转变

一、“一带一路”战略内涵与重大意义

（一）“一带一路”的战略内涵

“一带一路”是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称，贯穿于欧亚大陆，东边连接亚太经济圈，西边进入欧洲经济圈。2013年前后，习近平总书记提出“一带一路”倡议，时至今日已经有将近60多个国家响应与参与。“一带一路”是中国经济社会发展的一项重大战略，也是今后我党和国家工作建设的重点。

中国在30多年前实行改革开放，我们党和国家的面貌焕然一新，把一切的工作重点转移到经济建设上来，因此在发展战略上，从以阶级斗争为中心转移到改革开放、发展经济，并且依循先富带动后富，最后共同富裕的决策。经过30多年的发展，中国的改革开放取得了重大成就，人民生活水平大幅度提升，国家的综合国力也日渐强盛。但是，在取得巨大成就发展的同时，一些问题也不可避免的暴露了出来。

首先，经济发展区域不平衡。表现在：东部沿海地区发展快于中西部地区、一线城市发展快于中小城市发展、以及城镇发展落差。出现的结果是大批的人才流往东部沿海地区、一线城市，这就给这些快速发展城市造成了很大的压力，比如高房价、高物价、交通拥堵、用电紧张、土地缩减、雾霾天气等等，这些“城市病”归根结底就是发展的不平衡造成的。同时，与之相反的这些小型城市、乡镇、和一些偏远地区，发展又是极其落后，出现了人才流失、劳动力匮乏、老齡化严重、教育真空、治安混乱等乱象从生。

其次，产业结构不合理。中国目前过多发展基础设施和产能，但是在高新技术产业、现代服务业和高附加值产业等方面却发展缓慢，比如，现在中国企业的资金流向过多集中在房地产、钢铁、建材等产能过剩行业，那么怎么样来消化这些过剩产业，这不得不成为中国国内的一个巨大经济问题，相应可能还会助长一些反倾销、反补贴、地方保护主义的抬头。

最后，基础设施不协调。城乡之间的落差、东中部地区的落差、城市自身“硬件”和“软件”的落差，这些问题的存在都对社会公平产生了深刻的影响。

改革开放给中国做了一份“大蛋糕”，但是这个蛋糕是不是每个人都品尝的香甜、每个人都分的公平，这个取决于诸多复杂因素。固然，“大蛋糕”有助于缓解大家每个人都“分有蛋糕”的压力，但是并不能从根本上剔除“分蛋糕”的矛盾。所以，我们现在需要调整国家的发展战略，将发展战略重心从片面强调经济建设向提升社会公平正义转变，“一带一路”正是顺应此种战略转移的产物。

（二）“一带一路”的重要意义

首先，有助于创造一个全球人类命运共同体的美好空间。“一带一路”战略着眼于中华民族伟大复兴的中国梦，通过统筹国际国内两个大局，以开放型经济体系为发展平台，把亚太经济圈和欧洲经济圈连接起来，进而努力建设一个涵盖欧亚非三大洲和印度洋、太平洋两大洋的政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。显而易见，“一带一路”不仅是中国自身战略重点的再平衡，也是世界战略重点的再平衡，它意味着中国不仅要考虑自身的全面发展，也要成为国际社会中负责任、敢担当的国家。就国内来说，“一带一路”强调东西部互动，比如在西部打造新疆丝绸之路核心区，在东部打造福建21世纪海上丝绸之路核心区，这“一东一西”增强了国内经济的流通效能。就世界战略重点再平衡来说，“一带一路”着眼于实现世界海权力量和陆权力量的平衡发展，通过政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通的“五通”来克服国与国之间的障碍，从而打通中国与欧亚、欧洲、中东、非洲、大洋洲之间的发展脉络，实现欧亚大陆与太平洋与印度洋的和谐互动，逐步发展成为伙伴关系网络。在“一带一路”的构想中，中国不再有发达与不发达的分化，世界也不再有陆权与海权的博弈，而是一个全球人类都可共享的包容性空间。

其次，有助于中国在战略选择上把握主动权。以前中国在发展过程中，讲究“摸着石头过河”，“石头”是什么，是我们已经收于囊中的一些宝贵历史经验：毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观等，这些“石头”给了我们建设社会主义中国的理论自信、制度自信和道路自信。然而，改革越深入、发展越迅速，我们遇到的问题也越复杂，正如习近平总书记所说，“中国已经进入到改革的深水区，需要解决的都是难啃的硬骨头，这个时候需要‘明知山有虎，偏要虎山行的勇气”，我们现在要想跨越改革发展的惊涛骇浪，已经没有“石头”可摸，面对层出不穷的新问题，我们需要一种新思维、新战略，也就是习近平总书记所说的“顶层设计”。“一带一路”就是顶层设计的产物，它标志着中国战略思路实现了一次比较大的调整，中国不再像过去那样被动的面对国际国内形势，而是主动出击，把握主动权，中国也更坚定的做一个负责任的大国，从战略模糊走向战略进取。

最后，有助于中国走向包容互鉴的和谐之路。中国推行的“一带一路”，有别于西方国家推行的“颜色革命”、“霸权主义”、“民主输出”、“新干涉主义”等以强权主导秩序的战略文化，中国强调平等互信、包容互鉴、合作共赢的精神，现在整个世界已经是你中有我，我中有你，大家都被捆绑成一个一荣俱荣、一损俱损的命运共同体，一些爆发于主权国家的危机，比如恐怖主义、金融危机、核威胁等问题，需要新的战略文化来主导。“一带一路”就是用古老的中华文明智慧、古印度智慧、古伊斯兰智慧来寻找解决当下世界问题的药方。“一带一路”打通了一条文化新路，大大增强了中华民族的文化自信， 也为世界找到了一条新的“文艺复兴”之路，是中国之幸，也是世界之福。

二、政府职能转变的理论概述

“政府”一词最早出现在中国封建社会时期的李唐王朝，《资治通鉴》记载：“李林甫领吏部尚书，日在政府”，胡三省注：“政府，谓政事堂。”①此时的“政府”是对宰相治理政务的处所的指称。其后，宋承唐制，“政府”续存，在《宋史 欧阳修传》中有“其在政府，与韩琦同心辅政”②的记载， 中国古代的政府不是民主的产物，而是由“得天下者”根据政治需要并按自己的意志组建的统治机构，政府无论形式如何，都是人民的统治者。也就是说，在古代，政府与人民关系只有统治和被统治的关系，政府的目的也只有一个，就是如何更好的统治与集权。比如，元朝设立的“中书省”和“行省制度”，使权力更加集中和直接；明朝的“御史巡按制度”，把皇权的绝对专制发挥到极致；清朝的“惟一人治天下”的政治信条使皇权的专制更加无以复加。因此，在中国的封建社会，政府不过是皇帝推行政令的工具，以政府的名义来实施统治和思想奴役。20世纪初开始的宪政运动使中国政府发生剧烈演变，以孙中山为首的资产阶级革命派提出民主、共和、立宪的宪政思想，对中国政府产生深远影响。但在中国真正体现民主共和精神的政府是新民主主义革命时期在苏区革命根据地成立的苏维埃政府，随后新中国诞生，1954年新中国的第一部宪法明确“中央人民政府”的法律地位。

“政府职能”是指政府组织的职责和功能，在法治国家，是指政府依法应当行使的职责和所具有的功能。一般来说，政府职能具有以下特点：法定性、有限性、权威性、服务性、公开性、责任性、变革性。中国学术界研究政府职能转变，最早是在20世纪80年代中期，背景是机构改革；20世纪90年代政府职能转变，背景是实行市场经济体制；21世纪初讨论政府职能转变，背景是全球化时代。时至今日，本文又在一个新的背景下，即“一带一路”，去研究政府职能转变。

三、基于“一带一路”背景下，河南省郑州市政府职能转变的对策

（一）政治上，把握政策优势，抓住发展机遇

中原经济区、郑州航空港经济综合实验区、中国（郑州）跨境电商综合试验区、郑洛新国家自主创新示范区、河南自贸区，“五区叠加”，郑州在全国和全省发展大局中的战略地位日益凸显，一个内陆开放高地正在强势隆起。

但目前郑州的发展不是维持现状的问题，而是一个超越的问题，它有着更大的历史使命。中央把郑州定位为“一带一路”重要节点城市，赋予郑州建成连通境内外、辐射东中西的物流通道枢纽，实现“买全球、卖全球”。省委、省政府要求郑州发挥龙头带动和核心增长极作用，引领河南参与国内外竞争、带动中原城市群发展。这需要郑州完成对自身的超越，紧紧围绕“一带一路”这个目标进行谋划。郑州努力的方向也就很明确了，其他各个方面，硬件建设，软件建设，城市外延、内涵与文化建设都有了方向。

（二）文化上，提升文化软实力，高度重视政府的文化职能

加大宣传力度，努力营造一个全面整治经济发展环境的强烈社会舆论氛围。通过深入宣传，提高广大干部群众对改善经济发展环境重要性、紧迫性的认识，从而进一步强化“抓环境就是抓机遇、抓开放、抓发展”的观念，增强全社会抓环境整治的责任感和紧迫感，努力营造一个人人关心郑州经济发展环境，个个致力改善郑州经济发展环境的社会氛围。具体而言，要充分利用报纸、电视、广播、互联网等各种传媒，加大对招商引资工作的宣传力度。要树立一批改善经济发展环境的正面典型，进行大张旗鼓地宣传，对各部门的好经验、好做法要及时总结、推广。要重点宣传郑州的各种投资优势、对外招商引资的各种优惠政策以及优化投资环境采取的各种措施，提高郑州市的知名度和竞争力。同时，还要注意宣传郑州市外商投资企业的骄人业绩和对郑州市经济发展做出的突出贡献，增强外商投资企业在郑州市投资兴业的信心。

人才、信息、资金技术等生产要素，在竞争机制的作用下，除了向成本低、效益高、投资安全便利的区域流动外，还会向那些环境优美、生活舒适、人际关系和谐、机制完备的地域流动。为此，我们必须抓好公民道德教育，努力提高市民素质，大力推进抓党风、正官风、促民风、立新风的“四风”建设，同时，不断净化、绿化、亮化、美化我们的城市，提升城市的品位。要为投资者生活居住、子女就学、医疗保健等方面提供便利，使他们创业投资、兴业经商皆能各得其所，自由自便。

高度重视发掘郑州的文化，做好宣传，其实郑州不缺文化，作为文明古都，国家历史文化名城，历史源远流长，只是在流传的过程中，缺乏宣传，很多东西流失了。目前缺乏对郑州文化的发掘，如果历史的文化有赖于考古的发掘和历史研究的发现，那么现有的名片，例如国际物流中心、国家区域性现代金融中心、先进制造业基地、中原创新创业中心、华夏历史文明传承创新中心和食品加工业、汽车与装备制造产业、物流、会展、工程装备和电子信息业等产业名片。需要一个很好地宣传平台。例如上合组织峰会、G20会议等就是一个很好的展示时机。

（三）经济上，正确处理政府与市场的关系，推动金融体制创新

在处理政府与市场关系上，可以采取以下办法，第一，优化整合国有资产，提升国有投资、融资平台。第二，加强与金融机构的合作，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。第三，在加强监管的前提下，允许具备条件的民间资本依法设立金融机构，扩大社会投资，积极推进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股，相互融合的混合所有制经济发展，建立公益性和商业性基础设施开发相结合的长效机制，以商补公。第四，对基础设施建设项目进行科学分类。通过市场进行资源配置，要逐步放宽对民间资本的限制，鼓励和引导民间资本投资。对于公共产品领域，要明确政府的投资主体地位，强化政府提供基本公共服务的责任，构建“小政府、大服务”的行政管理体制，通过对建设项目的科学分类，有利于合理界定政府和市场作用的范围和领域，有利于提高融资运作的科学性和有效性。

同时，郑州市政府应积极发挥主导和引导作用，为发展经济创造宽松的政策环境、公平的市场竞争环境、合理的税赋环境、优惠的土地环境、优越的引智环境、有利的投入环境，探索建立良好的激励机制、动力机制、监督机制、市场机制、竞争机制、用人机制等。提高政府对重点产业规划、引导、管理的科学性，及时开展对带有全局性、战略性、政策性的重大问题的研究。在“一带一路”的框架下，找准重点产业发展的定位，选准发展方向和发展重点，既要推进传统产业改造升级，更要加快新兴产业布局。

（四）服务上，树立“以人为本、高效诚信”的服务理念

一是对设立的行政办事大厅应赋予真正的权利，提高工作效率。尽快出台联合办公的相关制度，确保行政公示制、首问负责制、服务承诺制和一站式服务各项制度措施落到实处，努力提高办事的质量和效率。二是加强工作人员思想素质教育，牢固树立为全局、为投资者服务的意识，增强依法行政和廉政勤政的自觉性，切实转变工作作风。与投资者换位思考，共同搭建平等交流的平台，形成“重商、亲商、惠商、安商、富商”的良好氛围。三是尽快组建郑州市外商投资咨询服务中心。对在郑州投资的外商投资项目实行代办服务制，由“中心”为投资商提供全程、高效、无偿的代理服务。四是建立外商投资项目领导分包联系制度，定期了解项目的进展情况，及时协调解决企业在建设、生产和经营中遇到的困难和问题。

创建服务型政府，树立政府的良好信用形象。要加强政府决策信用建设，建立政务信息服务体系和信息披露制度，将政策法规、政府文件、机构设置、审批事项、服务承诺等对外公布，真正解决政出多门、政策多变和政策不透明、不规范问题；要加快政府行政管理体制改革，解决好行政中的职责交叉、多头执法、执法不公的问题；要加大信用监管力度，认真落实各项社会承诺措施，对失信于民的行为要依法给予严厉惩罚，全面提高政府公信度。

注释：

①《資治通鉴》卷第215，诏纪三十一，天宝二年。

②《宋史》卷第319，《欧阳修传》

参考文献：

[1]王中旸，《郑州国家中心城市建设研究》，载于《品牌》2016年4月29日。

[2]袁新涛，《“一带一路”建设的国家战略分析》，载于《理论月刊》2014 年第11 期，5-9 页。