中国城市化过程中的一桩悬案

程雪阳

随着中国城市化和工业化进程的快速推进，我国宪法第10条第1款所规定的“城市的土地属于国家所有”越来越引人注目，如何对待、理解和适用这个条文也越来越成为一个有争议的学术议题和社会话题。

不过，这个争论并非今天才有。2003-2005年间，围绕深圳市宝安区和龙岗区“村改居”，“集体土地转为国有土地”，就曾发生过一场争论。虽然这场争论最后不了了之，并没有形成明确的制度化解决方案，但争论的过程和双方的意见依然值得今天的人们深思。

故事发生在2003年的下半年。2003年10月29日，中共深圳市委、深圳市人民政府发布了《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》（深发[2003]15号），该意见提出，为了推进宝安区和龙岗区的城市化，拟将宝安、龙岗两个辖区内所有的村民委员会改为居民委员会，将27万农村居民全部转为城镇居民， 然后将原属于这些村所有的260平方公里集体土地，全部自动转变为国有土地。

这种做法是否合法？深圳市国土资源和房屋管理局认为，答案是肯定的。该局负责人介绍说，本次两区城市化土地政策有着充分的法律依据，严格执行了法律程序。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项规定，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”。从这一点讲，本次两区城市化与传统意义上的征地行为有着本质的区别。征地是根据经济和社会发展的需要，将一个特定区域的土地，通过相关程序征为国有。而此次城市化是农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，因而是一种“转地”的过程，而不是“征地”的过程。这就决定了其对城市化原集体土地的补偿不是“征地补偿”，而是对土地转变性质后的“适当补偿”。

不过，有的学者表示，不能同意深圳的这种做法，因为：

（1）虽然深圳将农民集体土地转为国有土地后，给予了农民“适当”的补偿，并为农民建立了养老保障，但这个过程不是一个平等的产权交易过程，基本上是一个行政强制性的过程。

（2）在中国目前的法律框架下，集体土地变为国有土地的过程，可以是一个强制性的过程，但根据宪法和法律的规定，这必然是一个“征收或征用”的过程，这种强制性过程必须是为了公共目的。在农村集体经济組织成员转为城镇居民身份后，认为农民集体所有的土地可以直接“转为”国家所有，而不必是一个“征地”过程，是没有充分法律依据的，这实际上是对法律的曲解。

（3）除了基于公共利益的征收外，集体土地变为国家土地，应该是一个复杂的财产权利交易过程，是国家和土地集体所有者之间的市场合约行为，而绝不是一个简单的行政过程。为此，一方面须保证国家为了公共利益的需要才能动用征地权，并在征收时完善征收程序，给被征收人以公平补偿；另一方面，必须允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转。

然而，深圳市的法律专家和深圳市政府并不同意这种批评意见。因为，否定“转地”国有化的正当性就是否定城市土地国家所有的宪法规定。城市化而不实施“转地”机制是对宪法第10条第1款和土地管理法第8条第1款规定的“城市的土地属于国家所有”的轻忽和违反。

深圳“转地”行为的合宪和合法性争论引起了中央有关部门的重视，国土部和国务院法制办等部门随即联合到深圳展开了调查。

调研组最终得出的结论认为，《土地管理法实施条例》第二条第（五）项关于“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原成员集体所有的土地，属于国家所有”的规定，其含义是指“农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。”

这在事实上否定了深圳市的做法，但却并没有正面回答宪法关于“城市的土地属于国家所有”的规定，应当如何解释，也没有对深圳“转地行为”的合宪性做出明确评价，而仅仅是警告地方政府“下不为例”。

由此观之，如何理解和处理宪法关于“城市的土地属于国家所有”的规定，解决这一历史遗留下来的理论悬案，已经成为中国城市化过程中无法回避的问题了。