新常态下PPP模式应用与推广的战略思考

王小薇

中工武大设计研究有限公司

新常态下PPP模式应用与推广的战略思考

王小薇

中工武大设计研究有限公司

自2013年11月份十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营以来，财政部作为第一责任人全面统筹推进PPP改革，各省市也结合自身情况积极探索推进PPP工作。基于此，本文将着重分析探讨新常态下PPP模式发展现状及应用推广措施，以期能为今后的实际工作起到一定的借鉴作用。

新常态；PPP模式；应用现状；推广

1、新常态下PPP模式及应用现状

1.1 PPP模式的内涵

PPP(Public、Private、Partnership)，它的基本内涵是“政府和社会资本合作模式”，是指政府和社会资本以长期契约方式建立合作关系，以提供公共产品和服务。旨在利用市场机制合理分配风险与资源，提高公共产品和服务的经济性(Economy)、 效果性(Effectiveness)、效率性(Efficiency)。

1.2 PPP模式的应用现状

近年来，我国不断鼓励和引导社会资本参与公共设施项目的建设，引导项目准备、评价等向前期推移，力图走出一条有中国特色的民营化道路，但在探索过程中多以理论、政策鼓励与示范项目为主，鲜有推介项目真正以PPP模式开发落地得以实施。究其原因，一方面在于项目物有所值评价不佳、政府补助过多导致财政无能力承受；另一方面在于公共设施项目所获得的激励不足、风险分配不佳，项目的建设与运营往往走向绩效骤降、社会满意度不佳的状况，最终导致提前回购或项目失败。

2013 年 11 月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营以来，财政部作为第一责任人全面统筹推进 PPP改革，各省市也结合自身情况积极探索推进PPP工作。李克强总理在 2015 年政府工作报告中提出，在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作(PPP)模式。

自2013年推行PPP项目以来，各地PPP项目需求持续增长。截至2016年9月末，全部入库项目10471个，总投资额12.46万亿元，其中已进入执行阶段项目946个，总投资额1.56万亿元，涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业。

截至2016年9月末，第一批示范项目中，执行阶段19个，落地率达76%，自6月末以来没有变化，未落地项目以大型轨道交通项目为主，所需准备和采购时间相对较长；第二批示范项目中，执行阶段109个，落地率达56%。这一方面说明大部分PPP项目还处于项目识别和准备之中；另一方面也显示了目前PPP市场存在着巨大的需求空间。

图1 截至2016年9月末第一、二批示范项目落地率

2、新常态下PPP模式应用与推广措施

2.1 构建适宜PPP发展的制度环境

构建政策配套体系。在现有《关于推广PPP试点的指导意见》基础上，尽快制定分行业管理办法，规范合作关系，提高项目合同编制和谈判效率，规避矛盾和争议，缩短地方探索进程，逐步建立以《指导意见》为核心、以各行业配套实施细则为依托的“1+X”制度体系。完善财税支持政策。完善PPP项目奖补资金管理办法，探索建立动态财政补贴机制，逐步将财政补贴等支出分类纳入年度预算、中长期财政规划。探索不同行业PPP项目财税优惠政策。

2.2 强化专业支撑

精心选拔责任心强、业务素质高的骨干力量充实到PPP管理机构，并运用案例教学、专题研讨、实地调研、专家论坛等方式，增强一线管理人员的专业素质和综合能力。探索采用聘任制等形式，设立涵盖法律、金融、政策、管理、工程等领域专家顾问团，为PPP项目全生命周期提供智力支持。鼓励和支持地方建立项目咨询服务机构库，择优确定具有专业实力的咨询机构入库。培育区域内有发展潜力的咨询机构，并建立咨询机构自律性组织，制定清晰的行业标准和技术规范，加快培育统一规范、公开透明、监管有力、奖惩分明的PPP咨询服务体系。

2.3 公开、公正、规范选择合作伙伴

一是财政部门要加强PPP项目合作伙伴的政府采购管理，利用政府采购信息平台上发布项目清单、招选合作伙伴的信息，做到公开信息发布二是尽快建立由经验丰富的专业人员组成的PPP项目评审专家库，按照政府采购程序，进行招标评议，规范操作，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素三是在订立具体合同过程中，财政部门要会同行业主管部门，重点做实项目绩效要求、资金支付、运营定价调整、争议解决程序、退出安排等合同关键条款，确保合同内容全面、规范、有效。

2.4 探索建立科学的绩效评价考核体系

一是建立科学、合理的绩效指标考核体系，对PPP项目的目标实现、建设运营、资金运用、工程质量、公众满意度等内容开展绩效评价，并通过完善法人治理结构，建立健全激励约束机制二是采取公开竞争的方式聘请咨询机构、专家、法律顾问参与到项目之中，在为项目评估、合作伙伴筛选、方案设计等方面提供专业服务的同时，协助政府部门确定绩效评价的指标、标准及权重三是积极推进政务信息公开，让社会公众直接参与到项目评议过程之中四是加强财政审计监督，重点对绩效目标实现、运营维护成本、运营定价及调整、责任风险分担、投融资方案、中长期财政补贴等内容开展财政审计监督，确保PPP项目平稳、有序实施。

总而言之，PPP模式将部分政府责任以特许经营权的方式转移给社会主体，使得政府与社会主体之间建立起一种“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。在经济新常态下加快推广运用PPP模式，既是转变政府职能、整合社会资源、提升公共服务水平的客观需要，也是优化资源配置、打造经济新增长的重要举措。

[1]黄拥政.PPP模式应用与推广的战略思考[J].湖南财政经济学院学报，2014，03：24-32.

[2]贾丽，徐振宇.在养老服务业中推广应用PPP模式的风险与收益分配分析[J].科技和产业，2014，11：57-61+140.

[3]王会川.论PPP模式在地方推广应用的难点及对策[J].经济研究参考，2015，51：49-51.