构建以央行为核心的大统一监管框架迫在眉睫

梁蓓蕾

国务院总理李克强在今年《政府工作报告》中明确指出：当前系统性风险总体可控，但对不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融等累积风险要高度警惕。稳妥推进金融监管体制改革，有序化解处置突出风险点，整顿规范金融秩序，筑牢金融风险‘防火墙。这再次表明防范金融系统性风险依然是政府经济工作的重点，而且份量比往年更重。

央行行长周小川在记者会上也在回答央行牵头统一制定资管业务标准和规则的问题时也指出，“金融监管协调机制还可能提高到更有效的层次”。由此看来，新一轮的金融监管改革，核心目标是如何化解当前的金融风险。

新兴金融技术或加大金融风险

在新兴技术和商业模式不断涌现背景下，金融监管者面临着更大的监管压力。此前有野蛮生长的互联网金融被大力整顿的先例，而现在监管者也将精力放到了区块链和大数据等金融技术上。

由于新兴技术与商业模式可能放大金融违法活动的负面效应，这使得强调金融稳定的监管层不得不花大力气应对。

“由于技术密集和互联网等特点，使得金融风险的传染性、突发性和负外溢性的特征更加突出。”做出这番表态的是中国央行副行长陈雨露。他在2017第二届中国金融启蒙年会上说，“一些新型技术本身也存在不成熟的风险和操作风险。”

与陈雨露表态类似，全国人大财经委副主任委员、前央行副行长吴晓灵在同一场合称，借助技术的帮助，互联网时代的非法集资规模远超从前。

此前，“人力所及的范围内，非法集资金额有几千万就不得了，几个亿就很大了，而在互联网时代，非法集资动辄几千万、几个亿，上百亿。”吴晓灵说。

以互联网金融为例，“互联网金融在兴起的过程中，伴随着很多的欺诈行为”，前央行副行长吴晓灵说，作为结果，“兴起不到三年的互联网金融，在去年（2016年）遭到了金融监管当局的整顿。”

吴晓灵说，互联网金融行业里，“有人打着高技术的旗帜为自己融资，甚至是欺骗融资”，而广大不了解金融的公众则被用于包装的好听词汇所欺骗。

陈雨露表示，一些经济体正在研究这一背景下的监管框架。举措之一，是启动监管沙箱；举措之二，是鼓励发展监管科技。

所谓沙箱，是“在保障金融消费者权益前提下，提供一个缩小版的真实世界和安全的测试环境，允许金融科技初创企业，对创新产品、服务和商业模式进行试点。监管者通过测试了解创新，评估风险，改进监管规则。”

而发展监管科技，则力求通过技术手段“实现实时动态监管，以及全方位的精准监管，以提高金融监管的强度和有效性。”

我国金融乱象丛生的三大表现

当前的国内金融体系乱象丛生，主要表现在以下三个方面。

第一，资金“脱媒”现象严重，表外业务急剧膨胀。

近年来，“影子银行”膨胀、监管套利、通道业务快速发展使得社会融资“脱媒”现象严重，表外业务急剧扩张。根据穆迪评级公司估算，2016年上半年末中国“影子银行”规模大约为58万亿元，占GDP比重约为80%，创下历史新高，也大幅高于国际平均水平。

“影子银行”和表外业务的迅速扩张，从五方面趋势也可得到佐证：一是银行表外理财业务加速增长。截止2016年末，银行业理财业务余额达30万亿元，而2014年末为15万亿元，两年内翻了一番；二是信托业快速扩张。截止2016年9月，全国信托资产余额高达18.2万亿元，而2013年9月末為10.1万元，三年内增长了80%；三是证券行业资管业务急剧膨胀。截止2016年末，证券行业资管业务总规模达到51.8万亿元，是2014年末的2.6倍（参见图一）；四是中小保险机构万能险野蛮生长。近年来，万能险成为当前资本市场的大鳄，被市场和监管部门称之为“野蛮人”，截止2016年11月底，中国万能险保费规模达1.1万亿元，是2013年的3.5倍；五是P2P等互联网金融业务高速发展。截止2016年末，全国网贷（P2P）交易规模已突破3万亿元，贷款余额8162亿元。不可否认，P2P等互联网金融业务已经成为小微企业和消费金融重要的融资渠道，但是，互联网金融领域“跑路”、自融等违法违规现象频发，已成为影响金融稳定的重要风险点。

第二，资金“脱实向虚”和体系内“自循环”问题突出。

金融体系内存在资金空转现象，从信托资金和银行理财资金投向实体经济快速下滑趋势就可窥见一斑。

截止2016年6月，银行理财资金投向实体经济的比例为60.74%，较2015年末下降了7个百分点。同样，信托资金投向实体经济的主体——工商企业的比例也从2013年9月的前期高点29.5%下降到2016年9月末的23.8%，而信托资金投向股票、债券、基金和金融机构等金融体系内的资金规模占比在同期由20.54%上升到36.82%（参见图二）。大量资金在金融体系内空转和自循环的问题十分突出。

第三，天量社会融资和信贷资源投入对经济增长的边际效应快速递减。

社会融资和信贷资金的大规模投入，最终应以促进经济增长和实体经济发展为目标。近年来，在央行“稳健略显宽松”货币政策引导下，金融机构通过自身货币创造功能，释放了天量流动性，2016年全年社会融资总规模为17.8万亿元，同比增长15.5%，其中新增人民币贷款12.6万亿元，再创历史新高。

然而，虽然有大规模的社会融资和信贷资金投入，GDP增速和实体经济的起色并不大，2016年GDP增速为6.7%（参见图三），创下近年来新低。今年1-2月社会融资和信贷资金数据高位增长，表明当前经济疲弱复苏，仍然不得不继续依赖大规模金融资源的投入，实体经济陷入了“药不能停”的两难境地。

避免因标准不一的监管套利

近几年，资产管理行业早已形成混业经营的大资管竞争格局。从银信合作到银证合作，银行类信贷资金出表，借道信托计划或券商产品投向房地产；公募牌照申请对私募机构开放，券商资管、保险、私募公司等都可以申请公募基金管理人的牌照；信托公司发行证券投资类产品，券商资管与公募基金展开对银行委外资金的争夺，等等，这些都表明，金融机构早已在资产管理领域形成混业经营。

但我国目前的金融监管体制仍是按机构类型进行监管，难以适应混业经营趋势下的监管要求，甚至因各类机构的资管产品标准不同而存在监管套利的空间。

周小川日前在新闻发布会上回答记者提问表示，资管行业存在几个突出问题：一是理财产品市场上标准差距太大、套利机会太多、投機性过强等混乱问题；二是监管之间通气不够，对市场总体观察和风险把握还不够好；三是有一些资产管理产品嵌套运行，来回在金融系统里转。

《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，这是央行最新发布的统一资管监管标准的新规，被认为是未来相当长时间内对大资管市场产生影响的纲领性文件。不过，除杠杆比例限制、投资集中度限制、风险准备金要求外，其他相关内容都需要进一步明确细化。

全国人大代表、全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵就主张，金融监管的思路应从以往的机构监管转变为机构监管与功能监管相结合。在资产管理领域，金融机构做了某项业务，就应该按照业务本质去接受监管。她同时认为，最典型的混业交叉经营就是大资本市场的资产管理，按法律程序交由证监会监管比较好。

全国人大代表、中国银监会信托部主任邓智毅表示，统一资产管理类业务的监管标准，有利于严防金融风险，维护市场秩序。从长远看，对推动我国资产管理市场可持续发展，以及整个金融体系改革与发展都具有深远意义。

邓智毅重点强调的就是新规可以有效防控风险，既能制止金融机构利用监管标准不一致进行监管套利，还能避免因监管标准不同造成的市场不公平竞争。

综上所述，当前我国金融体系的复杂程度日益加深，结合互联网的金融创新层出不穷，金融监管的部门竞争可能将加剧金融风险的暴露，提高金融体系的脆弱性。因此，构建以央行为核心的大统一监管框架迫在眉睫，各部门的金融监管原则也应由竞争性监管向协调性监管转变。

防止资金借道脱实向虚

新任银监会主席郭树清曾表示，资产管理行业由于监管主体和法律规章不一致，确实出现了一些混乱，导致资金脱实向虚。

央行的指导意见规定统一资本约束和风险准备金，也就是说，金融机构开展名为代客理财实际承担兑付责任的资产管理业务，应当建立资本约束机制。金融机构应当按照资产管理产品管理费收入的10%计提风险准备金，风险准备金余额达到产品余额的1%时可以不再提取。

这与证监会此前颁布的相关规定有异曲同工之处，即通过净资本约束来限制券商通道业务的发展，而当时被认为是信托不在此列。目前，券商资管规模约有70%-80%是通道业务，基本上承接了银行的类信贷投资业务。

征求意见稿统一将券商、信托等都包括在内，不过又开了一个口子，那就是金融机构通过子公司开展资产管理业务或者开展资产管理业务名实相符的，不受上述资本约束条款的限制。

事实上，这份指导意见对非标的监管思路基本沿袭了银监会的标准，而证监会原本就禁止多数证券期货经营机构资管产品投资非标，成为影子银行。

指导意见还统一了资管产品的杠杆要求。结构化产品、优先份额/劣后份额的杠杆倍数分别为固收类3倍、股票类1倍、其他类2倍。对公募产品和私募产品，对总资产/净资产设定140%和200%的限制。

“这就是为了支持实体经济。”邓智毅表示，统一资管监管标准有利于稳步推进金融去杠杆，防止资金“空转”和“脱实向虚”，使资管回归本质，紧扣“三去一降一补”五大任务，主动参与供给侧结构性改革。