“党委领导下的校长负责制”的本质及运行机制分析

王卫平

摘要：建设现代学校管理制度是我国各级各类高校“十二五”期间乃至以后相当长一段时间内必须研究和实践的重要课题。《中华人民共和国高等教育法》所规定的高校实行“党委领导下的校长负责制”，奠定了我国高校管理制度建设的基本框架。在现实中，由于理解和认识的错误，这一制度在执行中出现了这样或那样的问题。本文从世界高等教育发展历史经验和高校管理理论、民主管理机制入手，分析“党委领导下的校长负责制”的制度特性、制度运行机制，为各级各类高校依据高等教育法建立现代管理制度提供参考。

关键词：党委领导下的校长负责制；民主管理制度；运行机制

建设现代学校管理制度是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中特别强调的内容，是我国各类高校现在至今后相当长时间内必须研究和实践的重要课题。

《中华人民共和国高等教育法》以法律形式明确规定了我国高等学校管理是实行党委领导下的校长负责制，并界定了高校党委集体和校长之间的职责分工及关系。这一规定奠定了我国高校管理制度的基本框架结构。但是，由于我国各高校管理者对这一制度的理解、认识不同，以往，这一制度在运行上出现了因校因人而异的情况，甚至在学校管理活动中产生一些的问题：诸如主管领导不团结、处理问题“一言堂”、出现问题相互推诿以及学校部分学术活动受抑制等。

究其问题产生的根源，我们发现，由于高等教育法是我国高等教育活动推进和高校办学的基本法，针对全国的高等教育状况而设立，是一个宏观规定，它的贯彻执行需要各省、高校在深入研究分析，正确理解的基础上，制定实施细则，依法办学。而现实中人们对这一制度本质和机制缺乏深入研究和思考，仅从字面上想当然地理解，形成曲解和误读，造成管理实践出问题。

在此，我们从世界高等教育发展历史经验和高校管理理论、民主管理机制入手，分析“党委领导下的校长负责制”的制度特性、制度运行机制，为各高校依据高等教育法建立现代管理制度提供参考。

一、“党委领导下的校长负责制”是中国特色的高校民主管理制度

包含大学在内的各国高等院校，都是一个涉及社会各方利益集团的学术组织。各方利益集团，包括一个国家政治的、经济的、文化的、宗教的等集团，参与到大学教育中的状态不一样，对大学的管理和控制的表现形式也不一样。但，无论怎样，因为大学从其形成伊始，就是一个以教师和学生活动为主的学术组织，其他利益集团只能通过对教师和学生的影响体现其利益和主张。因此，获得政府认可的大学的管理，一开始就实行民主管理制度——大学以教师和学生为主体运行，教会或政府会通过一些组织机构和规章制度对大学教师和学生进行监督和调控；学校重大事务由几方代表，特别是给予学校资助的代表，一起协商议事。随着大学的发展，大学管理制度形成了一个传统管理模式，就是：“委员会（或董事会）+以大学校长（或副校长）为首的行政管理+教授会（或教授评议会）”。

例如，美國的大学，校级层次的组织机构由以下三部分组成：主要由校外人士组成的董事会；以校长为首的行政体系；以教授（包括教授、副教授和助理教授在内）为主体的评议会和教授会。从责任分解看，董事会主要把握学校的总体政策和方向，包括考核任免校长、提出学校目标任务，制定政策方针，审批年度财务预算计划、监督全盘工作、建立校外关系等。大学学术权力由董事会授权校长承担。校长是学校学术行政权力负责人，向董事会负责，实际掌握学术事务管理权。大学评议会或教授会是教师在学校层次参与学校重要学术问题解决的机构。虽然管理模式大体相同，不同学校由于受资助状况不一样，这三类机构成员构成不同。早期哈佛大学，校董事会主要由牧师组成；一些州立大学，校董事会成员在全州范围内选举产生，以便加强大学与社会的关系。美国大学的管理组织设置师从了欧洲大学，并在此基础加入美国文化元素——多样化。

我国现代大学建立初期，其组织设计也是沿用欧洲大陆模式，一个由政府官员组成的机构，统筹管理大学所有事务，下设校长、副校长负责大学运转。发展到后来，越来越美国化。像1946-1948年，北京大学组织机构设置为：校务委员会，校长，评议会。这个组织以校长为核心，以评议会为立法机关。

新中国成立以后，我国形成了以中国共产党为主体，多党派参与的民主政府。政府管理形式一直都是党政两种组织共存于国家任何组织机构之中，高校也不例外。不过，我国高校管理组织设计也没有跃出世界大学管理组织设计的模式。我国高校组织名称为： “党委会——校长——教职工代表大会”。这个制度也是长期以来，我国高等教育界在学校管理体制方面长期探索改革的结果。从1956年9月中国共产党第八次代表大会提出实行“党委领导下的校务委员会负责制”为这一管理体制开始，至1999年1月1日在正式施行的《中华人民共和国高等教育法》中进行规定，这一制度经历了数十年的实践和检验，也符合世界各国大学管理的传统——以举办方为主的多方利益主体参与的民主管理体制。

历史学家钱穆先生在《中国历代政治得失》一书中，表达过这样一种观点：以往的一切制度传统，只要已经沿袭到一百两百年的，都是人事与制度相匹配的结果，不是出于一二人之私念[1]。新中国的高校管理制度虽然只有几十年的时间，但是我国现代高等教育源自于西方，西方各国现代高等教育都是源自于欧洲。欧洲现代意义上的高等教育管理体制存在近千年。在世界范围内，“很少能找到一种机构，既那么统一，又是那么多样；无论它用什么伪装都可以认出；但是，没有一个地方，它和任何其他机构完全相同。这种统一性和多样性构成大学是中世纪生活的自发产物的最后证明；因为只有活的东西才能这样尽管充分保持它们的个性，同时使它们自己服从和适应形势和环境的全部变化。”法国思想家涂尔干曾这样描述欧洲中世纪大学[2]。世界各国的大学管理制度的形式和状态，无论走过怎样的“短暂”的“专制”或者“无政府状态”的“自由”，最终，人们为了自己珍爱的有激情的智力活动，能顺利有序开展，都在各自国家允许的范围内，选择了民主管理制度。

世界历史研究表明，民主管理制度的形式和程度是多样化的。抛开其形态各异，程度参差的外表，其内核包括以下三个方面：（一）主体参与；（二）权力制衡；（三）依法行使权力。“党委领导下的校长负责制”充分体现了这三方面：主体参与——高校的举办者：执政党成员；高校管理者：各级政府；高校办学者：以校长为首的行政管理者和教职工代表大会。权力制衡——党委会；校长办公会和各类委员会；教职工代表大会。依法行使权力——高校各管理主体法律法规行使自己的权力，尽责任。

“党委领导下的校长负责制”是中国特色的高校民主管理制度，这一制度虽然是以“党委”这样一个政治色彩浓厚的字眼表达其机构，其实质仍是一种民主管理制度。民主管理是这个制度的本质特点，而不是像现实中有些研究者和管理者认为的那样：“党委领导下的校长负责制需要民主管理制度保驾护航”。将制度的本质特性看作是制度外部环境或者运转的基础，会扭曲制度本身。

二、“党委领导下的校长负责制”是合理合法的中国高校管理制度

其合理、合法性表现在，它是建立在我国高等教育管理体制和管理现实的基础上，不以个人意志为转移。

一所大学或高校内部管理状况直接受制于国家高等教育管理体制。国家高等教育管理体制既包含管理权力的划分，也包含管理权力分布和行使的方式。从世界范围内的高等教育管理活动看，各国高等教育管理权力的划分形式差异不大，都有反映着政府、社会和高校之间关系的举办权、管理权和办学权。但是，各种权力分布和行使的方式，却存在很大差异。在管理体制中，恰恰是权力分布和权力行使方式决定其体制特点。

高等教育的举办权表明的是大学和高校办学经费由谁出资。即学校是国立的、公立的还是私立的。一般来说，举办者对高校的办学都有监督全盘工作、把握学校总体政策、办学方向和价值追求的权力。

高等教育管理权表明的是政府对全国所有大学和高校都要进行的管理权力，不管谁出资办学，政府要以资助、咨询、审批、评估甚至任命等形式对高校行使管理权。

高等院校办学权表明的是大学和高等院校作为高等教育活动的办学主体所应有的权力。由于政府对高校管理的方式不同，不同国家的大学或者同一国家不同类型的大学，办学自主权力大小不等，有的甚至没有办学自主权，学校活动的方方面面由政府以行政命令形式进行控制监督，学校管理者仅仅是执行。

我们国家高等教育管理体制的总体特点是中央集权式，全国大多数高等院校主要由国家政府或地方政府出资办学，国家政府以行政任命、命令的方式管理大学。20世纪90年代以后，管理体制有了一定的变化，高等教育举办权下放或开放给社会力量，高校也在课程设置等方面有了一定的办学自主权。但，总体上，仍属于国家政府集权管理，各级政府都拥有相当多的管理权力。

在这样的管理体制下，考虑中国共产党是执政党等因素，党委作为政府和党的代表，在大学和高等院校管理中承担什么角色，处于什么地位，在高校办学中发挥什么作用，就一目了然了。

另外，我国的高等院校作为一个政府设立的组织机构，其内部机构设置，需要与政府设置的其他组织机构保持一致性，便于大学对外联系。所以，高校内部不仅有学术性机构，还设置有很多群众性、党组织性的组织机构，它们的管理也都纳入了高校统一的组织管理系统。各级政府对我国社会各方面生活和活动的强有力影响，同样也包括对高校活动的强有力影响。高校各组织自身若得不到中国共产党组织或政府组织的认可，会感觉自身没有社会地位。国家体制是一切国家社会组织制度建立和运行之基础，因此，我国高校内部组织运行实行“党委领导下的校长负责制”，发挥党委、行政、学术等三方面的作用，是高校制度建设的必然选择。

三、“党委领导下的校长负责制”需按民主管理制度运行

“党委领导下的校长负责制”是中国特色的高校民主管理制度，讨论运行机制，应从民主管理制度运行机制考虑。

民主管理体制的核心是主体参与、权力制衡和依法行使权力，其运行表达形式就是“议事制”。从20世纪初开始，中国各界精英就在追求“民主”，人们讨论民主制度时，往往认为民主制度就是指政治制度；人们还往往把“民主”看得很复杂，很高深。从实践角度看，民主管理制度践行起来就可以简化为“让我说话，也让你说话”，“谁也不能一个人说了算”，“我有说话的自由，你也有说话的自由，我的自由不能侵犯你的自由”，“要互相尊重”，“要遵守大家规定的程序”等。往抽象程度说，民主更是“一种思维方式”，或者是一种“对人对事的态度”。这种态度就是包容、宽厚，不以任何一方的强大力量湮灭弱小力量，是平等地表达意见、倾听意见，全方位思考方式。只有态度端正，参与主体都以民主的思维方式和态度习惯讨论问题，权力制衡和依法行使权力的状态才能产生，民主管理制度才能够生效。

反过来说，假如在“议事”过程中，决策主体不是按照民主方式而是按照“专制思维和态度”方式参与议事，按照职位大小说话，就会产生目前我国有些高校在管理过程中出现的问题：“谁是学校一把手”、“学校到底谁说了算？”这些“一把手意识”一旦被激发出来，决策参与主体之间的人为矛盾势必极易造成。

所以，以民主管理制度运行方式理解，“党委领导下的校长负责制”不是在纸上规定谁管理什么，不管理什么，而是“议事”，每个管理主体站在自己的立场上，表达意见，供大家决策参考。

同时，在理解“党委领导下的校长负责制”时，还有两个关键词，必须以民主的思维和态度去看，那就是“领导”和“负责”。在民主管理制度中“领导”一词，是指激励、引导、影响和协调等。“负责”是指执行权。校长负责制是指以校长名誉执行议事机构的决策。我国高校在管理，对于这句话的理解有许多错误认识，比较典型有“党委领导，校长负责，就是领导的不负责，负责的不领导”；“党委统一领导学校一切工作”，就是党委书记统揽一切；“校长独立负责地行使职权”就是学校行政事务都应校长说了算。

民主管理制度中，委员会或学校负责人，其实是一个集体的荣誉人，担当议事召集人、决策发布人的责任。在决策过程中，担当第三方的角色，即每一个发言人，陈述问题，发表意见时，都对着他说，避免争论双方直接对话。他们负责的党委会或校长办公会都是议事机构，重大问题管理主体在各层次议事机构中进行讨论。决策时每人一票，所有成员在决策权力上都是平等的。一旦决策，即按法规执行，在执行中不能任由个人意志推诿或偏激变形执行。

民主的制度要按照民主的思维方式和行为习惯，才能实现真正的民主管理。

参考文献：

[1] 钱穆.中国历代政治得失[M].生活·读书·新知三聯书店，2005年版，序第1页.

[2] 转引自[美]波顿·R·克拉克著，王承绪等译.高等教育系统——学术组织的跨国研究[M]，杭州大学出版社，1994年版，序言第4页.

[3] 赵永贤.坚持和完善党委领导下的校长负责制[J].求是，2011（3）.

[4]董漫雪.论我国大学组织多元权力体制的构建[J].教育发展研究，2011（5）.

[5] 李福华.利益相关者理论与大学管理体制创新[J].教育研究，2007（7）.

[6][美]约翰·布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪，等译.杭州：浙江教育出版社，2002.

[7]龚放.大学“去行政化”的关键：确定大学行政管理的科学性[J]. 人大复印资料·高等教育，2011（01）.

[8]毕宪顺，赵凤娟，甘金球.教授委员会：学术权力主导的高校内部管理体制.教育研究，2011（9）.

[9] [美]罗伯特·伯恩鲍姆.大学运行模式[M].别敦荣，主译.青岛：中国海洋大学出版社，2003：130.