加强预算管理盘活财政存量资金的思考

张宝立

[摘 要]近年来，面对经济下行压力，国务院研究提出了盘活财政存量资金的决策部署，这既是创新宏观调控方式的重要内容，又是用足用活积极财政政策的关键举措，对于稳增长、惠民生具有重要意义。盘活各领域“沉睡”的财政资金，把“零钱”化为“整钱”，统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出，是当前财政管理的一项重要内容，也是审计检查的重中之重。文章通过分析当前财政存量资金管理中存在的问题、形成的原因等，提出加强预算管理、减少财政沉淀资金的建议，对于财政管理具有十分重要的现实意义。

[关键词]财政存量资金；预算管理；理财观念

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.10.078

1 盘活财政存量资金面临的主要问题

近年来，各地按照国务院决策部署，积极推动盘活财政存量资金工作，财政存量资金规模大幅度下降，财政统筹能力不断加强，资金使用效益不断得到提高。但地方在执行盘活财政存量资金政策过程中也遇到了一系列问题，主要是：

1.1 盘活财政存量资金政策有待完善

存量资金范围界定不够清晰，各级各部门理解不一致；存量资金分类与现行财政决算存在差异，增加清理统计和盘活难度；对部分资金如财政专户管理结转结余是否纳入存量资金未明确规定；尚有中央部分资金未通过上下级财政拨款划转，直接通过上下级对口部门原有账户拨付，游离于财政监督之外；政府性基金调入一般公共预算后不能统筹安排使用，只能補充预算稳定调节基金，达不到尽快盘活存量资金的目的等；上级专项转移支付净结余认定程序不明确，下级财政在执行盘活财政存量资金时存在畏难情绪，既担心统筹力度过大面临审计风险，又担心资金沉淀未发挥有效效益。

1.2 部分项目确定方式有待改进

部分支出预算编制仍采取“基数加增长”模式，支出规模安排脱离实际需要，从而形成财政存量；部分项目资金需要国家相关部委批准后才能确定具体市县或项目，地方根本无法按要求时间分配下达。同时部分与中央配套项目，因中央相关部委一般都是“当年研究确定当年的项目”，致使地方财政在编制预算时无法将这部分资金提前细化到位，难以按照《预算法》规定时限下达。中央和地方的预算内基建投资仍沿用“先下投资计划再下预算指标”的管理模式，尚未按照统一的预算管理流程进行编制，年初难以细化到位，执行中资金下达较晚，影响资金使用效益。

1.3 部分部门理财观念不适应新情况

基本建设资金受制于投资计划制约，不能按照预算管理要求提前细化到位，影响预算执行效果，形成年底存量；部分部门预算管理理念滞后，预算惯性思维未转变，不能按要求提前细化到位，仍存在预算执行中再二次分配的现象，严重影响预算执行效率；中央及省级实行项目法分配的资金占比相对较大，因相关部门评审时间较长，难以按照规定时间分配下达；单位原有账户存量资金盘活效果不明显，受制于国家部分银行账户管理规定，部分单位原有账户存量资金迟迟得不到有效盘活。

1.4 资金管理办法有待健全完善

随着专项资金统筹整合的力度进一步加大，部分资金管理办法不适应管理改革需要，急需尽快修订完善。尽管我省提请省政府印发了省级专项资金管理办法，但尚未建立每个专项资金有且只有一个管理办法的制度体系，需要加快工作进度。部分国家层面制定的制度办法未及时修订，如森林植被恢复费，影响地方盘活财政存量资金效果。

1.5 部分预算部门基础管理薄弱

部分预算部门未按照要求建立健全备选项目库或者虽然建立了备选项目但未实施有效管理，项目库内容质量不够，备选项目库未有效发挥作用，尚不能实现从“资金等项目”向“项目等资金”转变，导致资金迟迟不能分配下达；部分项目在向争取资金时未进行充分的前期评估论证，仓促上报，资金下达后才组织项目申报，无法在规定时间分配下达；部分部门向上级上报项目后，未及时与上级对口有关部门进行沟通衔接，不能及时掌握项目申报进展情况。

2 加强预算管理建议

为提高预算编制科学性，优化财政资源配置，减少财政沉淀资金，针对上述问题，应从国家和地方层面进一步加强财政预算管理。

2.1 国家层面

（1）加快推进预算管理模式改革，为地方实施中期财政规划管理、加强资金统筹使用、加快预算执行进度创造条件。一是以实施中期财政规划管理为抓手，深化零基预算改革，改变过去“基数加增长”的预算编制模式，根据国家深化预算改革要求，对重点支出不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法；督促中央相关部委转变传统预算管理理念，将项目确定机制从“当年研究确定当年项目”改为“当年研究确定下年项目”，以便地方财政部门在预算编制时就能够把专项转移支付细化到位，从而提高年初预算到位率，确保在规定时限内下达资金。二是积极推进统一预算分配权。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）明确提出“统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配”。由于这项改革涉及国家投资管理体制的调整，地方财政无力推动，建议中央能够督促协调相关部门尽快推动落实“统一预算分配权”。如改革暂时难以到位，建议要求相关部门对该资金“按照统一的预算管理流程进行编制”，提前将项目细化到位。三是督促有关部委适时调整资金管理模式。一方面，中央应根据国务院制定的中央和地方事权与支出责任划分方案，合理确定中央支出责任，减少地方配套资金压力，确保地方财政集中财力保障民生。另一方面，中央尽快完善非同级财政预算资金管理政策，规范中央部委拨付地方资金管理模式，统一通过转移支付方式处理，全部经由上下级财政部门下达，再由财政部门按照既定项目和使用方向将资金分配相关部门，为加强财政资金监管和及时盘活财政存量资金提供有利条件。四是明确中央专项转移支付净结余认定程序，便于地方实际操作；尽快根据新《预算法》及财税改革有关要求，修订相关制度办法，为地方加大盘活财政存量资金力度清除障碍。

（2）进一步明确盘活财政存量资金政策，加强对地方统筹使用存量资金的指导。一是明确重点支出存量可由地方统筹调整安排使用。按新《预算法》规定，重点支出的调减需报人大审批，但因受人大审批程序烦琐，即便部分重点支出进度缓慢也难以调整统筹使用，从而影响盘活效果，建议明确地方可在重点支出总规模不减少的基础上根据不同科目支出需要相互调整使用。二是明确地方政府项目动态调整权限。提高一般性转移支付比重，减少专项转移支付规模；提高切块下达资金比重，由基层统筹安排项目，发挥地方财政贴近基层的优势；减少中央财政直接确定到项目的资金规模，提高地方统筹使用余地。三是明确单位原有账户财政存量资金管理政策。建议清理现有银行账户管理制度，对于已不适应当前财税改革的规定尽快废除，倒逼单位激活原有账户沉淀资金；同时明确对单位原有账户存量资金管理政策，便于地方有据可依推进盘活存量资金。

（3）调整完善消化财政存量资金账务处理，降低对当年预算执行结果的影响。当前，收回财政存量资金账务处理规定，重新安排项目调整支出科目的，要按原科目冲减当年支出，此种处理方式在实际执行中导致部分支出数据不能准确反映当年预算安排情况、预算编制与预算执行结果差异较大、财政总预算和部门决算支出数据差异等问题。建议中央层面完善关于消化财政存量资金账务处理办法，降低对当年预算执行结果的影响。采取将所有收回的调整支出科目的结余结转资金统一冲减“22999-其他支出”科目，增设“一般公共预算收回存量资金调减支出”和“政府性基金收回存量资金调减支出”款级科目，以负数填列当年需冲减的支出数，并在预算执行情况说明和总决算报表附注详细说明结余结转资金调整科目冲销情况，确保其他科目本年预算执行结果真实性，规避列支和冲销科目无法匹配、当年部分科目冲减为负值等极端情况，减弱特殊事项对预算执行结果的影响。

2.2 地方层面

（1）进一步完善专项资金管理办法。逐项健全完善专项资金管理办法，明确每个专项资金执行期限、支持范围、使用方向、分配办法等内容，严格落实每个专项有且只有一个资金管理办法，严禁相关部门在执行中再次拆分专项，形成每个专项资金内部不同使用方向的竞争机制，突出财政资金预算绩效导向。

（2）进一步深化预算管理改革。继续推进中期财政规划改革，促使部门转变预算理念，适应改革要求，切实提高年初预算到位率；加大简政放权力度，减少省对市县直接实行项目法分配的专项资金规模，加大切块下达专项所占比重，发挥市县财政部门贴近基层的优势；加强预算细化管理，凡未按要求细化到位的，年度预算原则上不予安排，部门申报新增专项资金必须先细化到位，否则不予安排。

（3）进一步加强预算基础管理。明确各部门预算执行主体责任，加快预算执行进度，从源头上控制存量资金规模；完善財政存量资金与预算安排统筹结合机制，对年末财政存量资金规模较大的部门、市县财政，压缩下年财政预算安排或转移支付规模，督促其加强盘活财政存量资金管理。督促预算部门加强项目库建设，提前储备可执行项目，将项目申报、评审等相关程序提前或压缩评审时间，努力提高财政资金分配下达效率。规范地方配套，积极培植财源，提高生财、聚财能力，调整优化支出结构，积极落实国家有关配套要求；从规范事权与支出责任入手划分各级事务，为规范地方配套奠定基础。

参考文献：

[1]国务院办公厅.关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知（国办发〔2014〕70号）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/21/content_9408.htm.

[2]国务院.关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知（国办发〔2015〕35号）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-06/19/content_9866.htm.

[3]财政部.关于收回财政存量资金预算会计处理有关问题的通知（财预〔2015〕81号）[EB/OL].http：//yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201506/t20150601_1248261.html.

[4]河南省人民政府办公厅.关于印发河南省省级中期财政规划编制工作方案的通知（豫政办〔2014〕48号）[EB/OL].http：//www.henan.gov.cn/zwgk/system/2014/06/06/010478462.shtml.