以制度供给为重点深入推进城乡一体化发展

马晓河++冯竞波

党的十八大以来，全国各地着力破除城乡二元结构，在大力推进新型城镇化的同时，全面开展新农村建设，形成了城乡经济社会发展一体化的新格局。但是，由于农村发展历史欠账较多，城镇一端发展和改善又较快，使得我国城乡一体化发展仍然面临着农业现代化是短腿、农民收入增长是短项、农村依然是短板的问题。推进和实现城乡一体化是一项事关人民福祉和社会公平的战略事业。对此，推进思路是，按照“四化同步”要求，强化“一个动力”，坚持“双轮”驱动，缩小“三大差距”，推进“六个一体化”。实现城乡一体化发展，最终目标是到中华人民共和国成立100周年时，资源要素能在城乡间双向流动，人口能自由迁徙，经济社会融合发展，城乡居民收入差距完全消除，经济社会发展水平达到高收入国家的中等水平。为此，本文作者提出了几项推进城乡一体化发展的政策建议。

党的十八大报告指出，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。近5年来，全国各地积极落实党的十八大会议精神，加快改造传统农业，积极发展现代农业，着力破除城乡二元结构，在大力推进新型城镇化的同時，全面开展新农村建设，形成了城乡经济社会发展一体化的新格局。

城乡一体化发展成就

2012年以来，我国在推进城乡一体化方面取得了明显成效，主要表现在以下几个方面：

一是城乡居民收入相对差距由扩大转为不断缩小，农民生活水平有了较大提高，这是最明显的变化。从2012年到2016年，农村人均收入增长率连续5年超过城镇居民收入增长水平，由此城乡居民的相对收入差距由2012年1∶3.1下降到1∶2.7。受收入相对差距缩小的影响，城乡居民消费相对差距也在缩小，2012年到2015年，二者比例由1∶2.82缩小到1∶2.32。农民收入增长速度持续快于城镇居民还会引起这样一个结果，就是农民实现小康的收入目标可能要比城镇居民快（到2016年农民小康收入目标已完成了68%，而城镇居民只完成了53%）。随着收入较快增长，农村居民消费结构也发生了变化，在消费支出中，恩格尔系数由39.3%下降到33.1%，非食品支出用于文化教育、医疗卫生和家用电器支出增长较快，特别是用于汽车、移动电话、家用计算机支出增长最快。到2015年农村每百户居民拥有汽车13.3辆，比2013年增长34.3%，移动电话226.1部、计算机25.7台，比2012年分别增长14.3%、20.1%。

二是现代农业建设取得积极进展，农产品供求关系得到极大改善。首先，农业装备水平不断提高。从2012年到2015年，农业机械装备总动力由102559万千瓦增加到111728.1万千瓦，增长了8.9%，农村用电量由7508.5亿千瓦时增加到9026.9亿千瓦时，增长20.2%，有效灌溉面积由63036千公顷增加到65873千公顷，增长了4.5%。其次，农业科技进步成效显著。到2015年，农业科技进步贡献率达到56%，主要农作物良种基本实现全覆盖，主要农作物耕种收综合机械化率达到63.8%。再次，成长出一大批新型农业经营主体，涌现出一批现代职业农民，为发展现代农业创造了制度和人力资本条件。其四，农业生产能力明显提高，工农业劳动生产率差距缩小。2012年农业的劳动生产率为19750.2元，第二产业劳动生产率为105263.7元，后者是前者的5.33倍，2015年农业的劳动生产率为27770.7元，第二产业劳动生产率为123633元，后者是前者的4.45倍。还有一个指标能反映工农业发展差距在缩小，这就是劳动力和GDP在产业间的变化关系即比较劳动生产率。由表1可以看出，2000年以来，由于农业部门劳动力比重迅速下降，农业比较劳动生产率在逐渐上升，而二三产业比较劳动生产率在明显下降。其五是随着农业产出率的提高，主要农产品供给结构加快转型，出现了分层化、优质化和中高端化趋势。

三是农村基础设施建设步伐加快，城乡差距扩大趋势有所减缓。这一时期，由于农村基础设施建设步伐加快，城乡基础设施建设进入了由过去各自独立发展转为互联互通发展阶段。党的十八大以来，各级政府加大了对农业农村的投入力度，重点加强了农村基础设施建设，积极推进农村公路、小型农田水利建设，大力解决农村饮水安全，改造升级农村电网，开展农村危房改造，加强农村信息化网络设施建设等。与此同时，国家还部署开展了农村人居环境整治，许多村庄基本实现了垃圾统一收集处理、污水有序排放。与前几年相比，农村道路更畅通了，用电更方便了，用水更安全了，通信更快捷了，居住环境更好了。

四是农村社会事业发展取得较大进步，公共服务水平有所提高。党的十八大以来，农村公共服务由过去覆盖率低转向全覆盖阶段，同时供给水平开始提高，农民获得感增强了。近年来，随着财政投入向基本公共服务倾斜和向农村延伸，农村公共服务得到很大改善，在就业、教育、医疗、养老、文化、环境、安全等方面提供公共服务迈出了实质性步伐。加强对农民技能培训，在全面实现城乡免费义务教育之后，将中等职业教育免学费政策范围扩大到所有农村学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生，免除农村贫困家庭学生普通高中学杂费；整合城乡基本医疗制度，提高财政补助标准，实现大病保险全覆盖，新型农村合作医疗实现了从试点到全覆盖，筹资和财政补贴标准不断提高，住院报销比例也达到75%以上；出台新型农村社会养老保险新政策，提高政府补助水平，推进城乡养老社会保险制度并轨进程；完善农村最低生活保障制度，实施农村精准扶贫和精准脱贫；深化文化体制改革，积极发展农村公共文化事业，努力实现卫生和文化服务均等化；解决人民群众普遍关心的食品、生态环境领域的安全问题，确保食品安全、生态环境安全。总之，5年来，农村公共服务体系比以前有所完善，供给量比以前明显增加，供给质量也有所提高。

城乡一体化推进中面临的主要问题

过去几年，在城乡一体化推进过程中，城镇和乡村的经济社会都在发展，各自基础设施建设、公共服务供给以及生态环境等方面都在改善。但是，由于农村发展历史欠账较多，城镇一端发展和改善又较快，使得我国城乡一体化发展仍然面临以下问题：

一是从工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程看，农业现代化是短腿，其进程落后，赶不上经济社会发展的需要。党的十八大以来，尽管农业现代化进程加快，农业的装备水平有了明显提高，但是跟经济社会发展需要比，农业现代化进展仍然不快，同工业以及非农产业的现代化进程相比，现代农业建设依然滞后。当前，我国农业现代化遇到的问题是，资源环境压力越来越大，土地、水等资源既短缺又污染严重，利用方式急需改革；农业生产成本全面上升，国际比较优势迅速下降，农业现代化必须面对高成本这个现实；结构性矛盾突出，低端供给过剩与中高端优质产品供给不足并存，要将农业结构调优、调好、调顺面临难题；面对大量分散、低技能素质的农业劳动力，农业现代化的主体支撑力不足，新型主体少，农民营农技能有待提高；二元结构固化使得要素市场扭曲，影响市场发挥决定性作用。

对我国农业现代化做对外比较中发现，跟世界同等收入国家相比，我国农业就业比例过高，农业劳动生产率偏低。从国际经验看，中上等收入国家目前农业比较劳动生产率为0.35左右，第二产业比较劳动生产率为1.1左右，我国农业仅为0.315，比同类国家低了10%，而第二产业比较劳动生产率为1.4，比同类国家高出27%。这意味着工业与农业发展仍然失衡。同发达国家相比，我国农业现代化差距更大。比如，当前日本每个农业劳动力平均农业增加值大约40000美元，美国为50000美元左右，而我国2015年每个农业劳动力平均农业增加值为4459美元，分别是日本的11%、美国的8.9%。从比较劳动生产率指标看，我国与发达国家差距非常明显，2015年韩国农业比较劳动生产率为0.38、加拿大为0.84、美国为0.83、法国为0.61、德国为0.46、意大利为0.66、英国为0.64、澳大利亚为0.92。农业现代化与工业化同步的重要标志，就是资源要素配置趋于均衡，劳动生产率在产业间趋于相近，比较劳动生产率都向1接近。由此看，中国农业现代化要达到发达国家平均水平还有相当距离。

二是从小康收入水平看，农民收入增长是短项。农民增收压力大，与城镇居民的绝对差距在扩大。2012年以来，农民人均纯收入年均增长速度从2012年的10.7%，持续下降到2015年的7.5%，2016年又进一步下降到6.2%，已经低于“十三五”规划纲要提出的收入增长目标。影响农民收入持续稳定增长的主要因素是，农业生产成本上升，收益下降；去产能、外资转移，以及互联网+、智能化产生的劳动替代，都使农民外出打工困难增加，工资性收入贡献变弱；农村产权制度改革滞后，财产性收入赶不上城镇居民。另外，近几年虽然农民收入增长幅度大于城镇居民，但由于收入基数小于城镇居民，城乡居民收入绝对差额还是扩大了。2012年，城乡居民收入绝对差额为16648.1元，2016年扩大到21253元。（见表2）城乡居民消费差額也在扩大，2012年城镇居民人均消费支出大于农村居民10766.2元，2015年消费差距扩大到12169.8元。到2020年要实现农村全面小康，关键在于农民收入增长，今后4年农民人均年收入增长必须保持在4.5%以上，否则我们将难以实现农民增收翻番目标。需要引起注意的是，2000年以来农村内部群体阶层之间的收入差距扩大趋势要比城镇严重。按五等划分法，2000年农村居民20%高收入家庭收入水平是20%低收入家庭的6.47倍，2015年农村20%高收入家庭收入水平是20%低收入家庭的8.43倍，扩大了2.06倍；同期内，城镇居民20%高收入家庭收入水平与20%低收入家庭收入差距由3.66倍扩大到5.32倍，差距扩大了1.66倍。（见表3）

三是从基础设施、公共服务供给看，农村依然是短板，城乡差距依然明显。近年来，城乡基础设施、公共服务条件改善最快的是城市一端。目前，从全国看我国城乡基础设施、公共服务差距较大的领域依次是基础设施、医疗卫生和基本公共教育。从地区看城乡基础设施、公共服务差距较小的是东部地区，差距较大的是中西部地区。在公共品供给上城乡差距主要表现在，城镇投入多、农村投入不足，城镇供给优质、结构均衡，农村供给总量不足、质量不高、结构失衡。比如2015年农村人均公共卫生经费水平低，千人卫生技术人员、执业医师、注册护士、千人拥有医疗机构床位水平都远远低于城市；（见表4）农村居民最低生活保障平均标准、最低生活保障平均支出水平也与城镇标准和支出水平差距较大。农村基本医疗保险、养老保险标准仍然偏低，给付额度不足，农村老人难以维持体面的养老生活。还有，农村生态环境问题严重，耕地土壤污染、农业面源污染、生活废弃物污染、工业和城市“三废”污染转移，都对农业农村环境带来了极大压力，但是，在环境治理上各级政府重城轻乡，环境治理重心偏向城市。

四是从体制机制改革看，制度短缺是制约城乡一体化发展的主要问题。当前，影响城乡一体化进程的关键体制因素仍然是城乡二元制度结构安排。这几年，城乡二元体制改革虽有进展，但并未有实质性突破。在现有二元体制条件下，农业转移人口市民化、土地市场交易流转、公共资源配置、公共服务供给、生态环境治理等都受到了极大的制约。只要体制机制不改，城乡经济社会一体化的肠梗阻就难以消除，一体化目标就难以实现。

推进城乡一体化发展的思路与目标

今后，无论是实现全面小康社会，还是向发达的高收入国家迈进，城乡一体化发展都是关键所在。推进和实现城乡一体化涉及经济、社会、文化、教育、卫生、生态等方方面面，是一项事关人民福祉和社会公平的战略事业。对此，需要有推进思路、发展目标，也需要设立指标体系。

城乡一体化发展的思路是，按照工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的要求，以体制机制改革为动力，坚持新型城镇化与美丽乡村建设“双轮”驱动，以不断缩小城乡居民收入差距、基本公共服务差距、发展权利差距为目标，积极推进城乡规划、基础设施、公共服务、产业发展、生态建设、社会治理等6个方面的一体化。

以上思路可概括为，按照“四化同步”要求，强化“一个动力”，坚持“双轮”驱动，缩小“三大差距”，推进“六个一体化”。实现城乡一体化发展，既需要有总体目标，也需要分项具体目标，还需要分阶段实施目标。展望未来，经过几代人的努力，最终在全国全面实现城乡一体化发展的总目标是：到中华人民共和国成立100周年时，资源要素能在城乡间双向流动，人口能自由迁徙，经济社会融合发展，城乡居民收入差距完全消除，经济社会发展水平达到高收入国家的中等水平。

分项具体目标是：城乡基础设施实现一体化，便捷高效、覆盖城乡的内外交通、公用设施网络体系全面建成。公共服务实现均等化，形成覆盖城乡、功能完善、标准统一、分布合理、管理有效的基本公共服务体系。城乡社会保障实现一体化，覆盖全民、城乡标准统一的社会保障体系全面形成。城乡社会治理实现一体化，社会服务更加完善、社会管理更加科学、社会动员更加广泛、社会环境更加文明、社会关系更加和谐。城乡生态环境建设和保护实现一体化，全面建成环境优美、生态良好、宜居宜业的美好家园。

为此有必要设立城乡一体化指标体系，包括经济发展、基础设施、公共服务、生态环境、社会治理、体制机制等6个方面，根据需要再从这6个方面分解出二级甚至三级指标，以便于检查、考核推进城乡一体化发展进程。

推进城乡一体化的重点任务

实现城乡一体化发展，要按照重点推进、全域覆盖的要求，着力推进城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、社会管理、生态建设等“六个一体化”，促进城乡要素资源平等交换、城乡产业联动发展、基础设施互联互通、公共服务优质均等、生态环境共建共保，加快形成城乡一体化发展新格局。

一是推进城乡规划一体化。城乡规划一体化是城乡一体化发展的重要前提。将农村地区纳入各类规划覆盖范围，统筹编制城乡发展规划，完善城乡规划体系，加强总体规划、经济社会发展规划、土地利用规划、生态环境保护规划“四划”之间的衔接协调，提高规划实施和管理水平，合理引导资源要素在城乡之间优化配置，以规划一体化引领城乡一体化发展。

二是推进城乡产业一体化。城乡产业一体化是城乡一体化发展的重要支撑。推动城乡产业一体化发展，要因地制宜，发挥比較优势，按照区域化、差异化、融合化、高端化的要求，加快推进产业结构优化升级，着力构建具有竞争力和发展活力的现代产业体系，推动城乡产业联动、融合发展，为城乡一体化发展构建强有力的产业支撑。

三是推进城乡基础设施一体化。城乡基础设施一体化是城乡一体化发展的重要内容。要率先推进城乡交通运输一体化，加快城乡能源电力一体化进程，积极推进城乡供水和水利建设一体化，推进其他基础设施向农村延伸。

四是推进城乡基本公共服务一体化。基本公共服务是城乡一体化发展的基础性保障。以制度全覆盖、标准差距缩小、服务网络健全、供给方式创新为要求，以加快缩小城乡、区域和群体间的基本公共服务在资源投入、设施配置和标准质量等方面差距为重点，探索制度公平、服务优良、供给高效、能力持续的基本公共服务城乡一体化新模式。促进城乡教育均衡发展，优化配置城乡医疗卫生公共资源，推动城乡基本养老保险和医疗保险制度并轨、标准统一，完善整合城乡新型社会救助制度，加快就业保障和服务向农村延伸，有序推进城镇保障住房向常住人口全覆盖，建立惠及城乡居民的公共文化、体育服务体系。

五是推进城乡社会治理一体化。城乡一体化发展需要一体化的社会治理体系，促进城镇与乡村社会治理有序接轨，实现城乡社会治理“纵向到底、横向到边”。深化社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”社区组织建设，发挥社区服务中心医疗保健、文化娱乐、生活服务、法律服务、就业和社会保险、计划生育等综合服务功能。切实转变政府职能，创新行政管理方式，按照建设服务型政府的要求，积极推进政府由“命令式”管理向“指导式”服务转变。完善基层组织自治结构，健全基层党组织领导的社区民主管理和村民自治制度。完善城乡社区综合服务功能，努力把城乡社区建设成为服务完善、管理有序、文明祥和的社会生活共同体。

六是推进生态建设和环境保护一体化。生态建设和环境保护一体化重点和难点在农村。加强水域生态修复和水环境保护，大力开展大气污染综合治理，积极保护土壤生态系统，加强固体废弃物污染防治，构建城乡良性互动的生态保护与建设格局。

推进城乡一体化的政策建议

落实城乡一体化重点任务，需要一批重大工程和项目做保障，同时也是城乡一体化发展的重要抓手。围绕“六个一体化”的重点任务，找准发展瓶颈和薄弱环节，集中力量，突出重点，整合资源，有序推进一批重点工程，发挥重大工程的示范带动作用。为此建议在全国设立十五大工程：城乡交通接续通达工程、城乡能源电力对接工程、水利供水一体化工程、“三网融合”提升工程、中心镇培育建设工程、美丽乡村建设工程、农村产业振兴工程、服务业平台建设工程、现代农业装备工程、高标准农田建设工程、富民增收行动计划、农村双高（高管、高端）人才培养引进计划、农业转移人口市民化工程、基本公共服务均等化工程、乡村生态建设和环境治理工程等。

为保证城乡一体化发展能够顺利推进，并实现预期目标，政府还要出台一套行之有效的配套措施，这些措施包括体制改革、资金投入、人才支撑、组织领导，等等。笔者以为，在诸多措施中，体制机制改革最为重要，因为它是制度供给，在推进城乡一体化发展中起着引领性作用，体制改革内容涉及财税体制、金融体制、农村土地制度、产权制度、社会保障制度、公共资源分配制度、城乡户籍管理制度以及城乡社会管理制度等方面改革。

体制机制改革应以问题为导向，围绕“人、钱、地、物（服务）”，对城乡二元结构体制障碍进行革命性改革。比如进一步改革城乡户籍制度，适度放开特大城市以外的所有城市的落户条件，加快推进农业转移人口市民化进程，统一城乡劳动力市场，实现城乡劳动同工同酬；深化推进城乡土地制度改革，农村土地征收推行市场化原则，允许并支持农村经营性建设用地进入城乡土地一级市场，促进农村宅基地以及建筑物入市交易流转；公平分配城乡公共资源，将基础设施建设和公共服务的重点向农村继续倾斜，像对待城市一样对待农村基础设施建设和农村公共服务供给；不断提高农村基本医疗保险、基本养老保险、最低生活保障等标准，力争在2020年实现城乡并轨、标准统一、经费全国统筹。