我国农村村民自治制度的产生和发展（下）

白益华

村民自治在曲折中前进，

新法正式颁布实施

1988年6月1日，《村委会组织法（试行）》正式实施以后，各地按照这部法律的规定，在原来的基础上，加强了对村民自治工作的指导，总的情况是好的。但是，在试行以后不久，全国村民自治工作遇到了两个大的问题：一是全国有相当多的村级组织出现了软弱涣散甚至瘫痪或者半瘫痪的状况；二是1989年春夏之交发生了一场政治风波，一些地方的少数人对村民自治产生了不同的认识，甚至有人认为村民自治是资产阶级自由化的产物，认为把村委会定为群众性自治组织，脱离了我国农村的实际，认为把乡政府与村委会的关系定为指导关系以及村委会协助乡政府开展工作是行不通的。与此同时，一部分人还提出如下主张：（1）废止《村委会组织法（试行）》，建立村政权；（2）设立村公所，实行村公所和村委会“两块牌子，一套人马”；（3）修改《村委会组织法（试行）》，把乡政府同村委会的关系由“指导”关系改为“领导”关系。这就是说，我国农村村民自治制度面临着非常严峻的挑战。

为了使村民自治工作能够坚持下去、顺利发展，早在1988年6月《村委会组织法（试行）》正式实施后不久，我作为民政部民政司负责基层政权建设的副司长到山东莱西县调查研究，总结了莱西县加强领导、搞好村民自治的经验，并打算在莱西县召开全国性会议，推广他们的经验。1988年底，鉴于全国村委会出现软弱涣散的情况，民政部在1989年上半年组织了大规模的村级组织调查，提出了加强村委会建设的意见。1989年7月，政治风波平息以后，民政部决定成立中国基层政权建设研究会，并召开会议，对村民自治工作进行了讨论研究。之后，针对一些人对村民自治工作提出的质疑和不正确的主张，民政部派出工作组对村民自治工作进行了认真调查，并由我起草给全国人大常委会的报告，提出民政部的意见。这就是：（1）《村委会组织法》应当继续试行，不能废止；（2）村民委员会自治的性质不能改变，不能设立村公所或村政权；（3）乡政府同村委会的指导关系也不能变。这三条意见旗帜鲜明地坚持了村民自治，捍卫了宪法的规定，使村民自治在紧要关头得到了坚持和发展。1990年上半年，民政部联系中央组织部、中央政策研究室共同研究了全国村级组织建设状况，决定共同召开全国村级组织建设会议，专题研究全国村级组织建设工作问题。当年6月，党中央同意在山东莱西县召开全国村级组织建设工作座谈会，随即成立了会议筹备组。

1990年7月，在中南海开会审定全国村级组织建设工作座谈会主要文件时，针对当时一些人对村民自治的不同认识和看法，时任中央政治局常委宋平讲了他的意见。宋平说，关于村民自治的问题，宪法已经定了，村委会组织法已经定了，定了的就要按法律去办，不要搞抽象的争论。要通过实践，总结经验，逐步完善。彭真也很关心村民自治，他说要相信群众，按村委会组织法规定办，这是人大立的法，要通过实践统一大家的思想认识。

1990年8月5日至10日，中组部、中央政策研究室、民政部、共青团中央、全国妇联在山东省莱西县联合召开全国村级组织建设工作座谈会，宋平出席会议，并作重要讲话。宋平8月4日到达莱西县会议中心，当他看到会议材料中有福建省开展村民自治示范活动的材料时，当即指出，搞村民自治示范这种做法很好，这个材料应该在大会上介绍。此次会议交流了一些搞得好的地方贯彻落实《村委会组织法（试行）》、搞好村民自治的先進经验，进一步统一了全国对村民自治的思想认识。此次会议以后，中央发出了〔1990〕19号文件，文件指出：村民委员会是在党的领导下，在国家法律规定的范围内由村民自我管理、自我教育、自我服务的基础群众性自治组织。加强村民委员会建设，要认真实施《村委会组织法（试行）》。同时要求各地，每个县都要选择几个或十几个村，开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型。可以说，山东莱西会议是全国村级组织建设的重要里程碑，在村民自治出现争议的紧要关头，对全国农村继续坚持村民自治起到了关键性的作用。

在此次会议闭幕当天，参加会议的民政部门的同志又专门召开会议，进一步澄清了一些模糊认识，更加坚定了搞好村民自治的信心和决心，进一步提高了搞好村民自治的自觉性。会后，民政部进一步加强了对村民自治工作的指导。

当年9月26日，民政部下发《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，随即又在山东莱西举办了有全国各地民政部门负责村民自治工作的干部参加的村民自治示范讲习班，使村民自治示范活动在全国蓬蓬勃勃地开展起来。

此外，自1989年7月中国基层政权建设研究会成立以后，民政部基层政权建设司和研究会先后于1990年、1991年在黑龙江佳木斯、内蒙古呼和浩特连续召开了两次村民自治理论研讨会，初步形成了村民自治主要是搞好“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”这四个民主的关键内容，使全国村民自治向前大大迈进了一步。

与此同时，1990年，民政部办起了《乡镇论坛》杂志，广泛向社会宣传村民自治；组织有关人员出国学习考察，学习国外的先进经验；一些外国专家也来中国考察农村村民自治，相互交流经验，并向国际上宣传中国的村民自治。

民政部基层政权建设司还于1992年至1995年连续召开了五次中国村民自治国际学术研讨会，对“四个民主”的完善和发展起到了一定的作用。

在贯彻落实莱西会议精神和民政部倡导开展村民自治示范活动的新形势下，全国各地村民自治出现了新的发展局面，为“四个民主”注入了新的内容和活力：

——1991年，山东省章丘县（1992年改为章丘市）创造了制定村民自治章程的经验，1992年司法部、民政部向全国作了推广，使“民主管理”的内容进一步深化；

——1992年，吉林省梨树县创造了民主选举村委会特别是“海选”村委会的经验，使“民主选举”的内容进一步深化；

——1992年，继河北省赵县以后，山东省招远市创造了建立村民代表会议讨论决定村里大事的经验，使“民主决策”的内容进一步深化；

——1994年，在河南郑州召开的村民自治国际学术研讨会议上，在外国专家、学者的组织演示下，秘密投票和设立秘密投票间的方式得到了大家的认可，随后被运用到村委会的选举中，使“民主选举”的内容得到进一步发展；

——1996年，山东莱西市（原莱西县）实行“民主日”活动，天津、河南一些地方实行村务公开，这些经验使“民主管理”和“民主监督”的内容进一步深化。

与此同时，全国涌现了一大批村民自治示范县、示范乡和示范村，大大地丰富了村民自治的内容。

1993年，面对村民自治出现的大好形势，民政部基层政权建设司又对如何进一步搞好村民自治进行了调查研究。之后，又和中组部、中央政策研究室商议，共同筹备召开全国村级组织建设工作会议。中央同意了这个建议，决定筹备召开全国农村基层组织建设工作会议。

1994年10月，中共中央在北京召开全国农村基层组织建设工作会议，交流各地加强村委会建设工作的经验。之后，中央发出《关于加强农村基层组织建设的通知》，即中发〔1994〕10号文件，对加强村民自治提出了进一步的要求。中央要求：广泛开展依法建制、以制治村、民主管理活动，调动农民群众当家作主的积极性；继续开展村民自治示范活动，着重抓好村民选举制度、村民议事制度、村务公开制度、村规民约制度。全国农村基层组织建设工作会议将全国农村村民自治推向了一个新的发展阶段。

1995年，民政部认真贯彻落实全国农村基层组织建设工作会议精神和中发

〔1994〕10号文件，经过认真筹备，于当年11月20日在北京召开全国村民自治示范工作经验交流暨表彰会议。会上进一步交流了村民自治示范活动的经验，表彰了全国第一批村民自治模范县、模范村民委员会以及优秀村民委员会主任，安排部署了今后五年的村民自治工作任务，把全国村民自治工作又向前推进了一步。

鉴于当时全国村民自治发展的喜人局面，民政部基层政权建设司认为，1987年全国人大常委会通过颁布的《村委会组织法（试行）》应当进行修订，以适应全国村民自治新的形势发展的要求。因此，早在1994年，民政部基层政权建设司就对《村委会组织法（试行）》进行了修订，去掉了“试行”两字，起草了新的《村委会组织法》，并于当年10月下发各地征求意见。12月26日，民政部基层政权建设司与全国人大内务司法委员会、国务院法制办一起就修订《村委会组织法（试行）》的有关问题在河北滦南县召开了座谈会。

1995年5月，民政部召开部务会议，讨论审议了《村委会组织法》修订稿；7月30日，民政部向国务院提交了《关于提请审定〈村委会组织法〉（修订草案）的报告》。同年，民政部还和欧盟就村民自治发展研究问题进行了磋商，并初步达成有关协议。

1997年，江泽民在党的第十五次全国代表大会上指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”报告充分肯定了农村村民自治制度，这无疑是对全国农村村民自治发展的又一次推动。

1998年3月，九届全国人大常委会决定修改《村委会组织法（试行）》。同年6月13日，国务院提请九届全国人大常委会审议《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》。6月25日，国务院新闻办举行记者招待会，邀请民政部多吉才让部长就村委会选举及《村委会组织法》修订情况，回答了中外记者的提问。

6月26日，全国人大常委会办公厅全文公布《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》，广泛征求社会意见。7月7日，李鹏委员长前往吉林省梨树县霍家店村调研村民自治情况。他指出，《村委会组织法》是保证村民当家作主的重要法律。

9月25日，江泽民总书记在安徽考察工作时指出：扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥农民积极性，促进农村两个文明建设，确保农村长治久安的一件最根本的大事。要在农村基层实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

10月14日，党的十五届三中全会审议通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：在政治上，坚持中国共产党的领导，加强农村社会主义民主政治建设，进一步扩大基层民主，保证农民依法直接行使民主权利。全面推进村民自治，完善鄉镇人民代表大会制度。

11月4日，九届全国人大常委会第五次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。这部法律将原村委会组织法“试行”二字正式去掉，废止了原来的试行法，吸收了十多年来村民自治的发展成果，把我国村民自治推向了新的发展阶段。

村民自治全面推进的新阶段

1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议审议通过《村委会组织法》以后，我国村民自治进入了全面推进的新阶段。

1999年4月，民政部在河南许昌市召开全国村民自治工作经验交流会，对全面推进村民自治工作进行了部署。会议明确提出，今后一个时期全面推进村民自治的总体要求是：以邓小平理论为指导，认真贯彻落实十五大、十五届三中全会精神和《村委会组织法》，建立健全配套的法律法规体系，全面推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证农民当家作主的民主权利，推进农村经济发展和社会进步，建设富裕民主文明的社会主义新农村。

在具体工作方面，一是加强社会主义民主政治建设，进一步扩大基层民主，保证农民依法行使民主权利；二是在工作部署上，全面推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，全面推进村民自治；三是在工作重点上，强调搞好村民自治制度建设是根本，重点是建立健全民主选举制度、民主议事制度和民主监督制度；四是在政治保证上，强调扩大农村基层民主，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，在推进村民自治的实际工作中，要坚持党的领导不动摇，坚持尊重农民的民主权利不动摇，坚持服务经济建设不

动摇。

这次会议以后，全国村民自治工作进一步蓬勃发展，在全面推进村民自治方面又出现了新的局面：

1.关于制度建设。全国各省、自治区、直辖市以及部分市、县都制定了实施《村委会组织法》的办法等地方性法规，许多省还制定了村民委员会的选举办法，民政部也下发了一系列有关村民自治方面的文件，使民主选举制度、民主议事制度和民主监督制度进一步健全和完善，农村村民自治有了进一步明确的法律法规依据。

2.关于全面推进“四个民主”。在民主选举方面，全国各省、自治区、直辖市都按《村委会组织法》的规定，对村委会进行了换届选举，选举工作程序更为规范，选举质量大为提高，选举的村委会领导班子素质有了较大提高，大多数村委会工作出现了新的局面；在民主决策方面，各地都建立健全了村民会议或村民代表会议，坚持了村民会议或村民代表会议制度，对村中的大事和关系村民切身利益的重大问题都实行民主决策，切实按照多数村民的意见来办，村内的民主法制建设出现了新的局面；在民主管理方面，各地都建立健全了村规民约或村民自治章程，并且注意发挥村民代表会议和广大村民的监督作用，依法建制、以制治村出现了新的气象；在民主监督方面，民政部和各地都建立了村务公开领导机构，制定了村务公开的有关法规和政策，大多数村都设立了村民理财小组和村务公开栏，对重大村务特别是村内财务向广大村民公开，接受广大村民群众的监督，村务公开工作成为近年来村民自治工作的新亮点，受到广大农民群众的欢迎和拥护。目前，全国农村村民自治广泛普及，“四个民主”深入民心，村民自治成为农民政治生活中不可缺少的重要内容。

3.关于宣传培训工作。民政部和全国各省、自治区、直辖市以及市、县对培训工作极为重视，下大力气认真抓好这项工作。《村委会组织法》颁布以后，民政部和各地对《村委会组织法》进行了广泛宣传，并对有关人员进行了培训；在村委会换届选举前，各地都坚持对有关人员进行了培训；在村委会领导班子选举以后，又对村干部进行了培训；在中办发

〔1998〕9号文件和中办发

〔2004〕17号文件发出以后，民政部和各地先后举办了村务公开培训班，对有关人员进行培训和教育，提高了大家的业务素质和水平。

特别要指出的是，为了提高村民自治工作有关各方人员的素质，民政部与欧盟委员会、联合国开发计划署、芬兰政府、美国卡特中心联合进行了中国村务管理培训项目、中国乡村干部培训中心项目和规范村委会选举程序项目，出版编写了教材，举办了多期培训班，召开了多次研讨会，不仅有力地提高了村民自治有关方面人员的素质，更重要的是为村民自治进一步全面推进，走上规范化、法制化道路发挥了应有的作用。

4.关于加强领导。自《村委会组织法》颁布以来，党中央、国务院对农村基层民主政治建设非常重视。1998年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，要求各地认真贯彻《村委会组织法》，实行村务公开和民主管理；同年10月，党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，对农村基层村民自治作了全面阐述，提出了明确要求；2002年7月，中办、国办发出《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，2004年6月，又发出了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，把全国农村村务公开和村务管理工作推向了深入发展的新阶段。

党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央对我国农村基层组织建设高度重视。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次重申基层群众自治制度是我国四大基本政治制度之一；2014年10月23日，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，纳入了加强立法的重点领域；2015年，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》把推进农村社区协商作为社会主义协商民主建设的重要内容之一；随后，中办、国办就加强城乡社区协商专门发出文件，明确了农村社区协商的有关问题。此外，2014年7月，国务院发文同意建立全国社区建设部际联席会议制度，为我国农村基层组织建设开创了新的发展局面。

中央领导同志也十分重视农村基层组织建设和村民自治。1998年6月27日，胡锦涛在全国农村基层组织建设经验交流暨表彰会议上讲话指出：“扩大农村基层民主，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证农民群众行使民主权利，是我国社会主义民主在农村最广泛的实践，是落实党的十五大提出的依法治国方略的重要基础工作，也是加强农村基层组织建设，密切干群关系，调动广大农民群众积极性的有效措施。”同年9月，江泽民在安徽考察时指出：“扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥农民积极性、促进农村两个文明建设、确保农村长治久安的一件带根本性的大事。要在农村基层实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”

党的十八大以来，习近平高度重视农村基层组织建设工作。他多次深入基层，考察工作，关心基层干部，作了许多指示。2015年6月17日，他在贵州考察时指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。要重点加强基层党组织建设，全面提高基层党组织凝聚力和战斗力。要高度关注基層政权组织、经济组织、自治组织、群团组织、社会组织发展变化的特点，加强指导和管理，使各类基层组织按需设置、按职履责、有人办事、有章理事，既种好自留地、管好责任田，又唱好群英会、打好合力牌。”“基层干部是加强基层基础工作的关键。要关心和爱护广大基层干部，为他们创造良好工作和成长条件，保障他们的合理待遇，帮助他们深入改进作风，提高发展经济能力、改革创新能力、依法办事能力、化解矛盾能力、带领群众能力，引导他们扎根基层、爱岗敬业、争创一流。对基层干部中的先进典型，要大力宣传表彰。”

李鹏、朱镕基、温家宝、李克强也先后对加强农村基层组织建设工作作出了许多指示。党中央、国务院和中央领导同志对农村基层组织建设和村民自治工作的高度重视，以及发出的文件、指示，为农村基层组织建设和村民自治工作指明了方向，使全国村民自治工作进一步得到全面健康发展。

这些年来，民政部发出了许多有关村民自治方面的文件，全国地方各级党委和政府也发出了许多文件，对村民自治工作在各个阶段都提出了明确要求。各级党委和政府领导以及民政部门的领导深入基层、调查研究、解决问题，使村民自治工作不断发展、不断创新，取得了令人瞩目的成绩。

我国农村村民自治工作在党中央、国务院和地方各级党委、人大、政府的领导和重视下，在各级民政部门的努力下，正在全国农村全面推进、深入发展。可以说，目前是我国农村村民自治制度建立起来以后最好的发展时期。尽管前进道路上还有许多新情况、新问题以及各种阻力和困难，但是村民自治、基层民主的潮流是不可阻挡的，广大农民群众要求民主和法制的心愿是不可阻挡的，它将随着我国建设社会主义新农村、全面建成小康社会的步伐而不断发展前进，并不断取得新的更大的成绩！（编辑 叶松）

作者：民政部基层政权建设司原司长